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有数字有真相,解读最近绿卡配额改变的法案

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发表于 2019-2-10 20:53:53 | 显示全部楼层 |阅读模式
大家这两天可能看到一些中文新闻,提到最近,2019年2月,国会两党一些议员在参众两院提出的移民改革,内容是改变和取消在职业移民领域每个国家的绿卡配额。有的报道提到,这样一来,中国绿卡申请人的等待时间就可以大大缩短,可以早拿到绿卡,好像是喜大普奔的事情。真的会这样吗?魔鬼藏在细节里。这个提案具体对你的影响,要看你什么时候申请绿卡,申请哪一种绿卡。


依据事实,详尽的数据,和提案原文,给大家做出具体和清晰的分析。需要指出,这种取消配额的提案并没有新意。以前,在众议院,改变职业移民绿卡配额的类似提案叫做H.R. 392,已经多次被提出(包括附加在政府拨款法案里面),但是没能在国会两院通过,尤其是卡在了参议院。最近,新的提案叫做H.R. 1044,内容区别不大。但是,新的提案在参众两院由两党议员共同提出(在参议院的提案叫S. 386),有十五个参议员,一百多个众议员共同提案支持,声势超过从前。

最近的提案主要内容是什么呢?先介绍一下关于职业移民绿卡名额的背景情况。目前,职业移民里面,EB-1第一优先(包括杰出人才和跨国公司经理),EB-2第二优先(包括NIW国家利益豁免和雇主支持的需要高学历或经验的职业移民),以及EB-3第三优先(包括雇主支持的需要本科学历的,需要有技术的,和不需要技术的职业移民),每年分别有四万个名额,给全球所有申请人。EB-5投资移民有一万个名额,EB-4宗教人士等特殊移民也有一万个名额。

以上每一个类别里面,来自每个国家的申请人(按出生地算),只能分到占本类别总数最多7%的配额。比如说,来自中国或者印度的EB-2类别职业移民申请人(例如计算机程序员,工程师,数据分析师,科研人员,等等有高学历的专业人士),包括主申请人以及配偶和孩子,每年的绿卡配额就是四万乘以7%等于2,800. 如果来自世界其他国家的申请人有用不完的名额呢,还可以有些剩余名额分给印度和中国。

但是,对印度人来说,这些名额数字远远不够。我们知道,每年通过抽签拿到H-1B工作签证的印度人占了总名额的一大半,是中国人的许多倍。拿L-1B(和L-1A不同)等工作签证在美国的印度人也很多。累积起来,加上配偶和孩子,美国政府仅仅在过去四年里面就给上百万人次的印度申请人发了H和L类别的签证。目前,至少有几十万印度人在等待办理EB-2和EB-3职业移民绿卡,而他们的排期只到2009年,距离现在已经有十年之久。换句话说,过去十年里面来到美国的众多印度裔程序员,工程师,数据分析师,会计,医生,金融分析师,项目经理,等等,如果按照印度EB-2和EB-3类别申请绿卡,都还远远没有排到。队伍每年还在加长,比如每年会加入新拿到H-1B签证的几万印度人(2017财政年度,有近七万印度人新拿到H-1B签证(全球H-1B抽签总名额是八万五),如果考虑到配偶和孩子,这个数字可能还要翻倍)。如果按照法律规定每年几千人的国别限制来排队,这里面大多数印度人就需要等待排期几十年甚至更长,永远也排不到。

面对这种不利形势,印度申请人积极行动,推动美国国会立法改变或者取消目前移民法规定的这百分之七的职业移民绿卡国别配额,把更多名额从别的国家那里拿过来给印度人。如果成功,就可以缩短排期等待时间。但是,因为总的职业移民绿卡名额并没有改变,EB-2和EB-3的全球总名额仍然分别是每年四万人,有人受益,当然也就有人受到负面影响,尤其来自其他国家的申请人。按照目前的提案,将来的中国职业移民申请人也会受到不利影响。出生在中国的亲属移民呢?目前有排期等待的,并不能从中受益,等待时间还要更长,后面有详细解释。

那么,提案的具体文字和内容是什么呢?文字本身是比较枯燥晦涩的,比如“把美国移民法第202条第(a)(2)款里面的(3),(4)和(5)改成(3)和(4)”,去掉当前法律条文里面的几个字,换成另外几个字,等等。需要和移民法原文认真对照,仔细研读,才能读出字里行间的深意。我们新未名律师事务所已经为大家做了这个工作,接下来给大家做一个详细具体又容易理解的分析解读:

首先,提案要求,完全取消对于职业移民绿卡每个国家7%的数额限制。是的,完全取消,包括EB-2,EB-3,也包括EB-1和EB-5等各个职业移民类别。可以预见,一旦这个法案通过并实施,每年的绝大部分职业移民绿卡名额,尤其是EB-2和EB-3类别,会被分给印度申请人(因为他们已经等了较长时间,有较早的“优先日期”,Priority Date)。世界其他一百多个国家,包括中国,只能挤在一起分一点剩下来的绿卡名额,等待时间会大大延长。中国EB-5申请人可以获益,但是主要的好处至少要等三年以后才会有。EB-1申请人理论上也可以受益,但是同样要等到三年以后,同时还可能有其他变数造成好处落空,后面会讲到。

可以想见,这样的法案当然会遇到来自世界各国移民的很大阻力,难以通过。因此,聪明的提案人和支持者又包裹了若干糖衣,用来减轻冲击,分化反对者:
第一,这种完全取消国别名额限制的变化不会马上实施,给你三年的缓冲期。
第二,在这三年缓冲期里,其他国家的名额不会被全部拿走,只是拿走大部分,中国可能还能沾一点光。还有据说现在已经在排队等待绿卡的人在这三年里等待的时间不会更长(具体没说怎么实现)。过了这三年,以及以后的申请人,那就不管了,自求多福吧。
第三,另外有其他一些附带内容,比如把亲属移民的国别配额从7%提高到15%,以及中国EB-3类别目前因为政治法案被扣除的每年300名额以后不再扣除。

这三年缓冲期是怎样的呢?从2019年10月1号开始的一年里,EB-2,EB-3,和EB-5类别的绿卡名额,85%分配给移民申请批准最多的两个国家----对EB-2和EB-3来说就是印度和中国,世界其余的一百多个国家和地区挤在一起分那剩余的15%职业移民绿卡名额。然后,从2020年10月1号到2022年9月30号,只留10%的EB-2和EB-3绿卡名额给世界其余地区,90%的名额给印度和中国。

那听起来不是很好吗?中国和印度一起拿85%到90%的名额。且慢,还有更多的细节呢。这两个国家又怎么分这些拿到的名额呢?提案规定,其中一个国家(猜猜是哪一个),可以拿这里面的大部分名额,最多达到85%,另一个国家就是15%喽。为什么在提案通过并实施以后会有这样的分配呢?还是因为印度申请人数量多,所以此前排队的时间长,Priority Date早,资格老。三年过了以后,完全取消绿卡配额,对中国人就更不利了。目前有三十来万印度人拿H-1B签证在美国工作,加上配偶和孩子就是至少六十万,还有拿L,J,O等其他签证的。三年以后,这几十万印度人很可能都会排在你前面,占据每年八万的EB-2,EB-3绿卡名额里面的绝大部分。

从这里可以看到,在这项“改革移民配额”的提案里面,中国只是一个“陪太子读书”的角色。为什么会被叫上同去呢?可能是用来分担压力吧。毕竟,一项移民改革提案如果只是有利于来自一个国家的移民,而对世界上所有其他国家都不利,那不大好看。

需要承认,即使是这样,在过渡期的三年里面,中国职业移民申请人也有可能可以分到更多名额。85%乘以15%是12.75%;而90%乘以15%是13.5%,都比目前的7%配额要多(中国EB-3申请人在2018财政年度实际拿到了4,392张绿卡,因为拿到了一些剩余名额,所以实际是11%,三年过渡期带来的好处也有限,绝不是某些中文媒体说的那样可以加快50%的速度拿绿卡)。但是,三年以后呢?如果你现在刚开始办EB-2或者EB-3绿卡,或者还没有开始办,那么,在三年里面不一定就能拿到绿卡(也未必就能得到上面提到的过渡期的照顾)。现在有三十多万中国留学生在美国,每年还要新来十万左右,另外还有很多万拿J签证的访问学者和博士后,拿H-1B和L-1在美国工作的专业人士,等等。如果这个提案通过并实施,那么,三年以后,中国EB-2和EB-3类别绿卡申请人的路就要艰难很多,排在几十万近百万印度人的后面,估计至少要多等五年的排期时间,很可能还会更长。

朝三暮四的把戏,可以用来骗猴子。如果耍猴儿的人改进了策略,分而治之,在猴子里面评选出不同等级,分别对待,那么,就更有可能成功。比如,有的中国申请人盘算下来,感觉自己能够搭上车早拿绿卡。那么,“管他以后洪水滔天”,后面来的人拿不到绿卡和我有什么关系。还没开始申请绿卡的人,往往处在职场和事业的早期阶段,也无法影响美国国会的投票。前面提到了,中国的EB-5投资移民有可能受益,但是在三年过渡期期间受益不大(分配到的名额和目前实际得到的名额相差不多),至少还要再等三年,到那时很多人可能因为孩子超龄以及投资项目不确定等原因就放弃了。中国EB-1申请人理论上也可以受益,因为目前来自中国和印度的EB-1申请人加在一起只占近一半的EB-1名额,没有占到85%或者全拿走。但是,第一,需要等三年才有好处,是个画饼,在过渡期里一切不变;第二,如果提案通过了,来自世界其他一百多国家的人就会有大量申请EB-1绿卡的(目前他们没有申请是因为不需要,只要办EB2或者EB3就可以拿绿卡了。如果移民配额真改了,谁都不是傻子,在过渡期的三年里面就会冒出其他国家的许许多多EB-1申请人),竞争会很激烈,排队的人也会多很多;第三,来自印度和中国的EB-1C申请人还会大幅度增加(目前EB-1C跨国公司经理拿绿卡的人数就已经超过EB-1A和EB-1B杰出人才的总和),同样影响到排期。

哎呀,要是这样,你们律师可怎么办呢?会不会没有业务做,没有钱赚了呀?谢谢关心。我们新未名律师事务所批准最多的申请种类是EB-1杰出人才绿卡。我们办理的各种移民申请里面,来自印度,中国,和世界其他国家的EB-1,NIW国家利益豁免和PERM绿卡批准数量很多。我们律所自己的工作人员里面就有多位有EB-1A,NIW,和PERM批准的亲身经历,也有亲属移民,H-1B和O-1工作签证批准的亲身经历。如前面提到,美国绿卡和签证的总名额和批准总数并没有改变,改变的只是利益分配,分饼的方式。我们这篇文章解释的就是新提案下绿卡名额如何分配的问题。我们不担心这个提案(且不说能否通过)会影响到我们的业务,但是看到一些中文媒体把这个提案简单描述成喜大普奔的事情,我们认为需要澄清事实。

比如说,对于亲属移民来说,把每个国家的名额从总名额的7%提高到15%,是不是好事呢?你不能只看一个数字,那是猴子的水平。实际情况是,目前中国亲属移民的排期和世界其他国家是一样的,等待的时间并没有差别,所以名额增加并不能带来好处,等待时间较长是因为全世界的申请人多,大家都在等。那么,哪些国家比世界其余地方的亲属移民等待时间更长呢?是墨西哥和菲律宾。因为他们在美国的人数多,在本国等待的亲属(尤其是兄弟姐妹)更多。在亲属移民年度总配额不变的情况下,提高国别配额,墨西哥和菲律宾申请人可以多拿很多名额,留给世界其他国家,包括中国的,也就更少了,等待时间当然也就更长了。顺便说一下,美国公民的直系亲属,包括配偶,父母,和未成年子女,办理绿卡不受配额限制,不用等待排期。

好了,现在大家对这个移民改革提案的基本内容了解了。那么,它到底能否通过呢?接下来,我们从当前绿卡分配的实际数字具体数字出发,看世界其他国家的职业移民申请人是否会让出利益,吞下苦果,坐视这个改变和取消绿卡国别配额的法案通过并实施。

根据美国政府的数据,在2017财政年度,发出的职业移民绿卡有139,604张,基本符合14万的职业移民年度总名额(EB-3没有发足四万,有一些名额给了EB-1)。这里面,发给印度人的有23,566张职业移民绿卡(在EB1和EB3类别都远超过中国),发给中国人的有19,103张(包括七千多张投资移民的绿卡)。计算一下就可以知道,来自世界其他一百多个国家和地区的申请人加起来拿到了96,935张职业移民绿卡。这九万多里面,有超过22,000是EB-1类别的绿卡(主要是来自英国,加拿大,欧洲等地的跨国公司经理和他们的亲属),9,000张EB-4绿卡,2,500张EB-5绿卡,还有六万三千多人,来自世界各地(除了印度和中国大陆),是通过EB-2和EB-3拿到的美国职业移民绿卡(包括很多做非技术工作的,尤其是来自菲律宾,墨西哥和中美洲的)。现在,这个提案从2019年开始就要拿走85%的EB-2和EB-3名额,只给这些人留下一共一万两千个名额。和目前实际拿到的六万多绿卡名额相比,只有不到百分之二十的数量剩下。以后,还会变本加厉,把绝大部分名额都拿走。这能行得通吗?

分析了综合数据,接下来我们再看细节。需要指出,EB-2和EB-3的具体情况不一样,而EB-3里面又分出了没有技术的Other Workers,只占一小部分名额(每年最多一万人,实际只有几千人拿到),所以还要详细分析,找到利益驱使,和矛盾所在。在EB-3类别里面需要本科学历或者技术的种类,印度人占的名额还可以,2017财政年度有6,608张绿卡(2018财政年度有6,050张)。如果法案通过并实施了,印度人就有可能占到两万五千到三万多个名额,主要影响到目前韩国,菲律宾,墨西哥,加拿大,和一些欧洲国家申请人的利益,以后也会影响到世界其他国家和中国申请人。

在EB-2类别,印度人目前占的名额不算多,2017财政年度有2,879张绿卡(2018财政年度有4,096张)。如果法案通过并实施了,就有可能占到两万五千到三万多个名额,挤占的名额会主要来自于韩国,伊朗,加拿大,墨西哥,菲律宾,巴基斯坦,和一些欧洲国家,以后也会影响到世界其他国家和中国申请人。目前的法案提到,过渡期的三年里面,世界上一百多个国家和地区要挤在一起分享那15%然后是10%的名额,其中任何一个国家都不能超过这点名额里面总数的25%,大家要乖乖地分这一小块糖,以便每一位都能分到一点点,不要打闹噢。至于三年以后的申请人会怎样,这个,你们何必要去管那些闲事?

有数字有真相。根据美国国土安全部发布的数字,目前,除了中国和印度以外,通过职业移民,EB 1,2,3,4,5类别,拿到绿卡的人数较多的国家和地区有(2017财政年度数字): 韩国11,315,菲律宾9,341,墨西哥5,493, 加拿大4,793, 英国4,319,巴西3,841,委内瑞拉3,237,法国2,334,巴基斯坦2,250,台湾2,170,伊朗2,049,俄罗斯1,944,以色列1,642,德国1,546,日本1,541,越南1,364,尼泊尔1,355, 萨尔瓦多1,349,意大利1,284,哥伦比亚1,275,土耳其1,260, 危地马拉1,184,乌克兰1,151,洪都拉斯1,137,阿根廷1,134,西班牙1,076,埃及952, 澳大利亚926,南非860,孟加拉国752,等等。以上三十个国家和地区占了七万多职业移民绿卡名额。如果提案通过,这些国家和地区的EB-2和EB-3移民在从2019年开始的三年“过渡期”里就只能挤在一起分那先是一万两千然后是八千的绿卡总名额(提案说,在三年过渡期里,已经在办移民,I-140申请批准的,不许受到影响延长等待时间,但是没有说在绿卡总名额有限的情况下怎么能既多分名额给印度人又不增加其他人的等待时间,这个是数学上不可能的,我估计隐含的台词是这三年里多发绿卡,作为一次性的安排,实际是否能通过是另外的事),在三年以后可能就更难分到多少名额了。他们会欣然接受这种安排,从此以后和印度申请人捆绑在一起等待吗?

伊朗人看起来对这方面比较敏感,网上和印度人为此事吵架的很多来自伊朗,我们新未名律师事务所也时常收到来自伊朗的专业人士关心询问法案现状如何。有许多在美国的伊朗工程师和科研人员希望通过NIW申请绿卡(包括很多正在读书还没开始申请的),担心如果法案通过了会使他们有漫长排期。最近,因为提案在美国国会两院被提交,网上又开始了新的争论。那么,墨西哥和菲律宾呢?前面提到,他们的职业移民申请会受到重大影响,要有较长的排期。可是,他们的亲属移民有可能获利,所以内部同样会有不同意见。因此,提案里面对于亲属移民配额的变化,又是一份糖衣,可以分化反对者(代价是中国亲属移民和世界其他地方的可能要等待更久)。总之,这个移民改革提案是否是一件喜大普奔的事,要看个人的具体情况和立场,对很多中国移民,尤其是正在读书,刚开始工作,还没有申请绿卡的,很可能是不利的。

美国职业移民绿卡的国别配额是否应当取消,应当怎么改,双方都有各自的道理。印度人说,让我们等那么久,太不公平。其他国家的人讲,你们有那么多申请人,每年H-1B都占据一大半,在EB-2和EB-3类别已经拿到比其他所有国家都多的名额,还要几乎全拿走。作者目前对这个改革不持立场(尤其是考虑到法案的文字,细则,和实施办法仍然要经过国会讨论),但是希望把这个提案目前的全面真实具体的情况介绍给所有绿卡申请人和考虑移民的人。大家知道,对EB-2和EB-3类别的中国申请人来说,最好的改变方式是把目前7%的职业移民国别配额增加到20%或者25%,而不是像目前提案设计的那样三年以后完全取消配额,在三年“过渡期”里先和印度一起从别的国家拿来85%的配额,顶一个名义,然后再把拿来的名额几乎全给印度。但是,你不发声,你不去游说,你不推动,谁会理你?你只能被别人代表,由别人来利用和安排。

那么,这个提案到底会不会在美国国会两院通过,成为法律,得到实施呢?观察了这个取消国别配额法案的内容以及产生,发展,和推动过程,作为移民律师,作者的几点感想是:

第一,        众多印度申请人敢想敢干,脚踏实地,公开地强烈地为自己争取移民方面的利益,包括成立自己的组织,在国会寻找代言人,多年游说,愈挫愈奋,不言放弃,不怕得罪其他移民团体,同时又能够使用若干技巧和策略,从多个角度用多种方法分化对立面,设法减小阻力,这个精神和执行力很值得尊敬。此前在移民领域的一些变革,包括AC21允许换工作还能保持绿卡优先日期,H-1B延期有机会超过六年,H-4配偶有机会申请EAD工作(获得这种工作许可的人里面94%都是印度人),如此种种,很大程度上是在印度人的推动下取得的,给印度人带来好处。这里面有很多地方值得中国申请人学习和借鉴。

第二,        目前的提案,以及过去多年的相关游说和推动,并不增加职业移民绿卡的总名额,只针对如何分配利益这一件事。这不仅是一个重大遗憾,还有很多伴随的现实问题。比如,提案把一贯精明的印度裔移民放在了和世界其他国家移民直接对抗的位置上,而且也延续了印度人内部EB-1C与EB-2/EB-3申请人之间的矛盾。这个实在是有些短视。也许一些提案推动者的想法是:绿卡总名额是大家的事,不是我一个群体的事。我这个群体把现有名额占去了再说。你没有了绿卡名额,你要是有实力,自然会设法让职业移民总名额增加,或者让国会为你这个群体单独增加绿卡名额;你要是没有实力,那我管你的痛苦干啥。但是,这个提案,包括“过渡期”等技巧,说得夸张一点,让作者想起日本在珍珠港事件前后,在战术上做得基本成功,在战略上却是非常短视和失败的。这个提案不通过还罢了,要是通过了,麻烦还在后面。我们知道,把所有EB-2和EB-3职业移民的名额都给印度人,也不一定够(比如说,每一年有近十万的印度人新拿到各种工作签证在美国工作,加上配偶和孩子就是十几万,而EB-2和EB-3的全球总名额只有八万,这还没有考虑几十万印度申请人的存量)。那么,以后怎么办呢?世界很多国家的绿卡申请人目前可能还没有充分注意到这个提案,等到以后受到重大影响了,可能会打成一团。

第三,        总体来说,综上所述,根据对提案的原文,实质,以及短期和长期影响的分析,根据目前职业移民绿卡分配的现实,对比提案的设想,作者认为,目前这个提案要通过美国国会两院,成为法律,得到实施,是相当困难的。但是,长远来看,印度申请人的漫长排期问题早晚会有某种解决办法。如果这类提案反复提出,加以更多改动和妥协,比如继续增厚糖衣,改变具体的名额分配百分比以及实施办法和时间表,那么是有可能通过的。或者,国会有可能通过针对印度申请人的特别法案,就像有可能给几十万DACA身份的人申请绿卡的机会一样,在不严重影响其他国家的情况下,给几十万印度人派发特别的绿卡名额,当然会找到合适的名义,比如说纠正以前的错误,重新利用多年以前没用完的名额,作为一次性的补偿,等等。

第四,        这个提案,自始至终是在印度EB-2,EB-3等类别申请人的主要推动下产生和被提出的。提案里面,精心设计的绿卡名额分配方式,以及“过渡期”等等,还有一些糖衣,都是为了给印度EB-2,EB-3绿卡申请人带来好处,同时又不至于太过分以至于根本无法通过。如果说提案对一些中国申请人有好处,那么也往往是临时性的,不确定的未来的,无意的,或者用来交换的。如上面的分析,提案对将来的许多中国申请人是不利的,会排在几十万印度申请人的后面,遥遥无期。一些中文媒体把这个提案报道为喜大普奔的新闻,有误导的地方。

总之,全世界每年净增加八千万人口。中国是全世界人口最多的国家。这些事实不是个人能够改变的。幸福不会从天降,不做努力,不早采取行动,未来的绿卡不但不会自动来,还可能会飞走到别人那里。前面提到了,即使是这个提案,也有三年的缓冲期,这三年里面对中国职业移民是有利的。有兴趣申请美国绿卡的人应当结合自身情况,选择适合的申请种类,及时采取行动。


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