《炎黄春秋》高锴：再议“权大还是法大”

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权大还是法大的问题争论了几十年，至今余波犹在。这里所讲的“权”，指的是执政的中国共产党、党的各级组织和各级党的领导干部；所讲的“法”，指的是国家宪法和法律。所以，“权大法大”争论的实质，是党和国家的关系问题：党在国家和人民之上，还是在国家和人民之中？党的决议、指示、纪律重于国家宪法、纪律，还是党的一切活动都要遵守国家的宪法、法律？
　　这是个重大问题。可以说，中华人民共和国成立以来，“权大法大”的问题始终纠缠不休。早在1954年，在以毛泽东为首的中国共产党领导下，制定了新中国第一部宪法。但是，为时不久，毛就厌弃了它，独断专行，“无法无天”直到所谓“文革”，闹得“冤狱遍于天下”，国民经济濒临破产的边缘。灾祸教育了全党，更教育了受了许多迫害的老同志。他们在1979年末举行的党的十一届三中全会上，冲破阻挠，强烈提出民主法治的要求。以民主反对专制，以法治否定人治，这是对党的专政和领袖独裁的一次划时代的冲击。
　　1982年9月举行的中国共产党第12次全国代表大会，以及同年12月举行的第5届第5次全国人民代表大会，先后制定了中国共产党新章程和中华人民共和国新宪法。这两部权威性的文件和有关领导人的讲话，对党和国家的关系作了清晰的回答。
　　中共12大政治报告□□告：“特别要教育和监督广大党员带头遵守宪法和法律。新党章关于‘党必须在宪法和法律的范围内活动’的规定，是一项极其重要的原则。从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触。”12大党章首次规定的这一原则，至今在党的17大修改党章中仍然这样规定。当年主持该党章起草的胡乔木，在1982年9月13日答新华社记者问中，回答：“党是国家和人民的领导力量，但它并不凌驾于国家和人民之上，党是在宪法和法律的范围内进行工作。”
　　1982年制定的宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。在我国宪法史上，这样的规定是第一次。彭真在《宪法修改草案报告》中说：“中国人民和中国共产党都已经深知，宪法的权威关系到政治的安定和国家的命运，决不容许对宪法根基的任何损害”；“中国共产党领导中国人民制定了新宪法，中国共产党也将同全国各族人民一道，维护宪法尊严和保证宪法实施。”
　　从以上党章和宪法的规定，从党的领导人的多次讲话，都明确无误地说明了：党在国家之中，党在人民之内，法比权大，应无疑义。
　　权大法大 关系国家兴衰存亡
　　为了说明问题，回顾一下我国制宪的历程可能是有益的。
　　中华人民共和国成立以来，先后制定过四部宪法，即：
　　① 1954年宪法，这是一部好的宪法，但因权比法大，施行没有多久就废弃了。1967年8月5日，“中央文革”指使一伙人在中南海院内斗争刘少奇。刘少奇高举这部宪法，抗议说：“我是中华人民共和国主席，我要捍卫国家主席的尊严！你们这样做，是侮辱我们的国家！”但他遭受的是更粗暴的殴打。这不堪入目的一幕，记录了宪法的惨遇蹂躏和不受约束的权力的兽性；
　　② 1975年宪法，是康生和“四人帮”一伙制定的，它限制和约束公民的自由权利，否定“公民在法律面前一律平等”，取消了国家立法机构，明文规定最高国家权力机关“在中国共产党领导下”，把地方各级“革委会”作为地方人大的常设机关，取消法院的民主审判原则，撤销检察机关……。整部宪法只有30条，就有六处提到“中国共产党领导”，在当时“四人帮”篡党夺权的情况下，“党的领导”实际上已演变为“四人帮”统治人民的代名词。这是一部维护封建法西斯统治，并使统治者凌驾于国家、人民之上的反民主的“宪法”；
　　③ 1978年宪法，是在华国锋主持下制定的，存留不少“凡是”的痕迹，这里不必多说了；
　　④ 1982年宪法，是在中共十一届三中全会以后，清理“文革”错误，拨乱反正的思想基础上制定的。1982年以后，经过第七、八、九、十届全国人民代表大会讨论，通过提出修正案对宪法序言和十多个条文做了修正，但总的架构未变，因此，仍称为82年宪法，也即我国现行宪法。其他三部宪法，无论是非曲直，均已废止。
　　笔者认为，现行宪法是建国后制定的一部最好的宪法，它至少具备以下三个特点：
　　（1）它正确处理了党和国家、人民的关系，这是共产党执政的社会主义国家最需要重视解决的问题。82年制定的宪法，每一条都贯穿了党的12大关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的原则，把以往宪法中凡不符合这一原则的规定或词句统统删除。例如：1975年宪法规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关”；1982年宪法则直截了当的规定：“全国人民代表大会是最高国家权力机关”。删去“在中国共产党领导下的”十个字，体现了与前国民党在大陆统治时期和“四人帮” 肆虐时期鼓吹的“党权高于一切”的以党治国观念划清界限。
　　再例如，1975年和1978年宪法都规定，公民的义务首先是“拥护中国共产党的领导”；而82年宪法把公民的义务限在“维护国家统一，维护祖国安全”等方面，删除了“拥护党的领导”这项义务。本来，人民拥护中国共产党，是党和人民同生死，共患难，艰苦奋斗数十年结下的果实。人民拥护党的领导，是来自真心，出于自愿，不是强加在人民头上的。如果用法律来硬性规定，似乎成为强制性的了，这不符合民主的原则。
　　再例如，1975年和1978年宪法条文中，多处出现“共产党领导”或“党中央”等字句，而在82年宪法全文138条中，没有一处出现“共产党”一词，条文中提到的“各政党”、“各组织”，自然包括了最大的政党共产党和党的各级组织，不单独提共产党，体现了党在人民之中，党是人民的一部分，党和人民的平等地位。
　　（2）宪法的一项重要功能是，调节国家权力机关和人民的关系，限制约束国家机关的权力。众所周知，对权力不加约束，必然出现腐败。中国的82年宪法，对此设计了一套相当严密的规范，首先规定总的原则是国家的“一切权力属于人民”，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大受人民的委托，产生行政机关，审判机关、监察机关，这些机关都对人大负责，受人大监督。人大有罢免权，人大代表有质询权，被质询的政府机关必须认真答复。人大代表在人大“各种会议上的发言和表决，不受法律追究”。人大常委会组成人员不得担任国家行政机关，审判机关和检察机关的职务。国家机关领导人的连续任职期限不得超过两届。宪法对国家的立法权、行政权、审判权、检察权都作了明确的划分。规定司法独立，审判和检察机关都“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；还规定法院、检察院和公安机关办理刑事案件，应当“分工负责”，“互相制约”。以上种种规定体现了权力分离和对权力的约束，彭真在《宪法修改报告》中说：“避免权力的过分集中”；这是制订宪法的一个本质要求。
　　（3）这个宪法的第三个特点，是给予人民广泛的民主自由权利。公民有选举和被选举的权利；有言论、出版、集会、结社、游行、宗威的自由；有宗教信仰的自由；有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。针对以往经常发生的公民被随便拘禁、隔离审查、被抄家、受侮辱等问题，宪法规定保护公民的人身自由和人格尊严，禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅，保护公民的通信自由和通信秘密。规定公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有提出申诉、控告或者检举的权利。规定公民有劳动的权利，有受教育的权利，等等。彭真在《宪法修改草案的报告》中特别强调，要“从政治上组织上保证全体人民掌握国家权力，真正成为国家的主人”；又说，要“从法律上和事实上，保证我国公民享有广泛的真实的自由权利”。为什么多处讲“真正的”和“真实的”？针对的是“虚假的”和“伪装的”，就是反对任何权力在明里暗里侵犯公民的民主自由权利。
　　82年宪法的以上三个特点，也可归纳为一点，即：必须正确处理权和法的关系，这也正是它和75年宪法、78年宪法的根本不同之处。
　　改革开放30年来，我国经济获得大的发展，也应归功于宪法的指导和护航作用。82年制订现行宪法后，经过历届人大多次修改，规定实行社会主义市场经济，实行多种所有制经济共同发展，有力地推动了经济增长。但是相对于经济体制改革，政治体制的改革明显滞后，尽管，在历年修改宪法中，充实了“保障人权”，“依法治国”，建立“法治国家”等内容，人们的感觉仍是虚而不实。当前社会中存在的贫富悬殊，分配不公，权贵资本，政绩工程，严重的贪污、腐化、浪费等现象，既是经济的，又是政治的。很多同志要求加快政治体制改革，否则，必然阻碍经济的发展。这是邓小平同志早就提醒的。问题是时间过去那么多年，权大法大的问题仍有很多模糊的认识，如不解决必然阻碍政治体制的改革。
　　权大还是法大迄今问题多多
　　（一）坚持党的领导是思想政治原则，还是法律规范？
　　有人说：“宪法的核心内容是坚持四项基本原则，首先是坚持党的领导。宪法序言中集中讲了党领导中国各族人民，是宪法最重要的部分，是法律规范”。笔者认为，宪法序言中着重写了党的四项基本原则，阐述了四项基本原则对中国革命的重大作用，但并未把它定为法律。坚持马克思主义能定为全国人民必须遵守的法律吗？坚持党的领导也不可能定为法律。而且宪法序言不是本文，它是写在正文之前的前言，主要讲述宪法产生的背景和立法宗旨，这对人们理解和贯彻宪法有重要的指导教育意义，但本身不是法律。且看序言的具体内容，它首先回顾了一百多年来中国革命的历史，颂扬中国共产党领导中国各族人民经过艰难曲折的奋斗，建立了中华人民共和国；指出：中国新民主主义革命的胜利和社会主义建设成就，是中国共产党领导中国各族人民取得的；预言今后：中国各族人民将继续在中国共产党领导下逐步把我国建设成富强、民主、文明的社会主义国家。这三处提到的“党领导中国各族人民”，前两处是评述历史，后一处是展望未来。过去的历史让人们牢记党的丰功伟绩；展望今后是人们对党的期待。笔者年已八十，入党六十年，毕身和党的命运结合在一起，自然和全国人民一道期望我党能永远领导全国人民从胜利走向新的胜利。但是，辉煌的过去不能保证今后，对未来的美好愿望不等于现实。胡锦涛总书记说过：“一个政党过去先进，不等于现在先进；现在先进，不等于永远先进。”党能不能坚持领导，关键在于全党努力，得到人民自觉的拥护，而不可能用法律形式把党的领导固定下来。
　　（二）全国人民代表大会是不是最高国家权力机关？
　　有人说：“全国人大常委会是在党中央的绝对领导下的”。各地也有人说：“地方人大是在地方（省、市、县、乡）党委的绝对领导下的。”这种说法其实是1975年宪法的翻版（1975年宪法规定：“全国人民代表大会是中国共产党领导下的最高国家权力机关”）。现在改头换面，且又加上“绝对”二字。把党中央置于“最高国家权力机关”之上，把地方党委置于“地方国家权力机关”之上，岂不是表示党凌驾于国家之上吗？这决不是党的初衷！
　　早在党建立革命根据地时期，邓小平在1941年4月发表的一篇文章中，就尖锐地指出：“我们反对国民党以党治国的一党专政，尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来”；“我们反对以党治国观念，把党的领导误解为党权高于一切，结果非党干部称党为‘最高当局’（这是最严酷的讽刺，不幸竟有人闻之沾沾自喜！）”（以上见第一卷11、12页）。我想，邓小平这段话对今天一些鼓吹党权高于一切的人应当有点清醒作用。
　　（三）人大和人大常委会有没有独立负责的权力？
　　有人说：“人大要确保党的主张经过法定程序成为国家意志，要确保党组织推荐的人选经过法定程序成为国家政权机关的领导人员。”如果照此执行，人大和人大常委会就只是个橡皮图章，履行手续而已，还有什么独立负责的权力可言？党的12大到17大的党章都规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政机关……积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。“人大代表肩负人民的重托，更需要独立思考、积极主动地负责审核每一项法案，敢于提出不同意见，而不应当做绝对听话的、没有自己主张的“乖乖儿”当然，我们相信“党的主张”大多是正确的，但不能保证每个主张都是正确的，近几年来，各地风行“政绩工程”，劳民伤财，有的就是当地党委的“党的主张”，难道人大代表和人大常委应当“确保”其通过吗？近几年来，揪出不少贪官，当年升官时也是“党组织推荐的人选”，据资料显示其中有不少是“带病上岗”——被推荐升官时已显劣迹，难道知情的人大代表不该抵制，而应当“确保”其升官害民吗？有人说：“历史证明，我国的人大制度最能保证人民当家作主”。可是，真实的历史事实是，我国的人民代表大会在历次政治风暴中，都没有起到代表人民、保证人民当家作主的作用，相反，人大常常是“无限忠于”当权者，对某些错误决策一味歌颂，缺乏抵制。在一些政治风暴中，人大会议厅成了批判、斗争“牛鬼蛇神”的场所，一些人大代表成了迫害忠良的“帮凶”；人大的一些决议违背人民的意愿，假冒人民的名义，把祸国殃民的大跃进、“文革”等涂抹上一层“人民拥护”的伪装，这难道是保证人民当家作主吗？问题出在什么地方，应当正视历史，认真的总结。笔者认为，如果人大只能“确保”上面的意旨，没有独立的判断力，不能有自主的决定权，那就没有多少存在的价值。
　　（四）宪法明确规定我国实行“司法独立”，可是实际上没有独立，这是怎么回事呢？
　　宪法第131条规定，法院“独立行使审判权”；检察院“独立行使检察权”，都“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但是有人说：“党委机关不是行政机关，也不是社会团体”。这是说不通的，政党怎么不是“社会团体”？现在从中央到地方，都是由党的政法委员会统一领导审判机关、检察机关、公安机关和司法机关，怎么不是干涉司法独立？有的地方在政法委的领导下实行公、检、法联合办公、联合办案，这和宪法136条规定的公检法机关办理刑事案件应当“互相制约”也是违背的。宪法第37条还明确规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者人民法院决定并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由”。而事实上，现在从中央到地方，凡发现有严重贪污腐化的，都由党的纪律检查委员会宣布实施“双规”，限制其人身自由。有人说：“这是党规”。但是，按照党章规定，对党员的最严厉处分是开除党籍。政党没有权力限制任何公民（包括它的党员）的人身自由。为什么不由公、检、法来执行，而由党委代行呢？这不是公开的违背宪法吗？宪法是全国人民、一切国家机关、各政党都必须严格遵守的根本活动准则，不应由于一时的需要、短期的实际利益而轻易违反。尽管在主观上可能是为了国家和人民的利益，例如，为了有利于维护当前的社会稳定，有利于打击贪污腐化等，但是，从长远看，从治理国家的根本途径看，对宪法规定的公然违反，必将在客观上造成严重的不好的影响。短期的实际利益不能侵害国家的根本利益。难道有关部门就不能设计出一个既不违法、又利于治理的好方案吗？香港特区的司法独立经验以及“反贪署”的卓著成绩是世所公认的，我们是不是可以借鉴呢？
　　（五）宪法规定，政府“向人大负责，受人大监督”，可是现在很多地方、很多部门党政不分、以党代政，这怎么办呢？
　　党的13大报告提出：“不进行政治体制改革、经济体制改革不可能最终取得成功”，“政治体制改革的关键首先是党政分开”。要求全党同志“自觉地、积极地、高高兴兴地投入这项改革，实现这一历史性的转变”，邓小平同志提出：“13大报告一字不能改”。但是，迄今20多年，党政分开停滞不前，甚至愈加严重。事实上，党和国家行政机关的性质不同、职能不同，怎能党政不分呢？党的领导应当是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导。党应当提出正确的主张，通过党员的活动和说服教育工作，使广大群众接受党的主张。党组织和人民的关系是平等的，不是行政性的上下级关系，党无权指挥人民。党应当监督政府，但无权以党代政。政府是由人大产生的，人大授权政府执行行政职能，并没有授权党组织，党组织无权代行政府职能。问题在于权大与法，一些掌握实权的同志“不积极、不高兴”实行这项改革，明知以党代政不对，也拖延不办。
　　（六）关于公民的民主选举权。
　　这是落实人民当家作主的一项基本权利，是人民表达真实意志的一项重要途径，也是政权合法性的根据。但是，据调查了解，人们现在普遍对选举出现一种“厌倦”情绪。相当一部分选民认为“选举是形式”，选什么人早就内定好了，让我们参加选举只是“装饰”民主的门面。候选人事先既不同选民见面，更未发表施政演说。凭一张简单的履历表，选民无从了解侯选人的真实情况。选举主要操弄在选举办公室（实际是各级党组织）的手里。有的选民说：“不用讨论了，反正他们都是领导选上的”。
　　各级人民代表大会选举（或决定）国家机构领导人时，同样没有多少真正的民主。尽管法律规定，选举人“可以投赞成票，可以投反对票，可以弃权，可以另选他人”，但由于没有竞选，不搞串联，无论投反对票，弃权或另选他人都只是个别人的行为，不影响选举结果，还有让人不解的是，选举的候选人名单次序和当选后的名单次序是完全一样的，也就是说，为了维护当选的领导人的“威望”，无论当选票数多少，不管选举人是什么意愿，始终按照原来的排列次序宣布。例如，有的领导人声望很差，大会上有上百名代表投了他的反对票或弃权，但因他的得票数仍在代表总人数的半数以上，照样当选，而且宣布时仍按原来的次序，排在当选人的前列，这极大地伤害了选举人的热情。
　　选民和人民代表的意愿不能在选举中充分表达，党组织对选举干预太多。民主不是由人民自己做主，不能选出自己了解和信任的人，没有选择、没有竞争、没有悬念，公民参加这样的“民主选举”，到底有多少真实的权利呢？
　　以上仅举数例（还有很多这样的例子）都说明了权大于法大的问题至今没有解决，这同党章、宪法规定的精神都是违背的，怎么办呢？解决问题的关键在党的身上。中国共产党人应当是言行合一，不能嘴说一套，行为是另一套，不能说了不做。一定要维护宪法的尊严。
　　下面重复一遍宪法第五条的规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。但愿从党中央直到党的基层组织都严格遵守宪法和法律，权大与法大的问题自然迎刃而解，中国的民主政治就能大大推向前进。
　　（作者： 离休干部，原任全国人大法制工作委员会研究室主任）
　　2010-07-15 炎黄春秋 高锴