中国政治制度现状 李延明

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我国政治制度从宪法方面看可以分为两个阶段。这两个阶段的宪法既有相同处，又有不同处。
《中华人民共和国宪法》相同的地方，第一个，是专政原则，即：在毛泽东时代，说“中华人民共和国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的无产阶级专政的社会主义国家。”而在后毛泽东时代，说“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”随后就声明：“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质上即无产阶级专政”。另一个，是民主原则，即：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责、受它监督。”
与上述表述相适应，在毛泽东时代，宪法直接载明“中国共产党是全中国人民的领导核心。工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对国家的领导。”“中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。”“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。”明确规定共产党具有行政权，具有高于国家权力机关的特殊地位。第二阶段的宪法没有使用这些说法，而是用在序言和总纲中叙述共产党的历史功绩和作用的方式标示共产党在国家中的特殊地位。
与两个阶段的宪法相对应，我国的政治制度也可以分为两个阶段，只不过这种区别不像经济领域那样大，因而勿需分阶段叙述。
与其它国家的执政党只能通过国家机关行使权力不同，中国共产党本身拥有并行于国家机关的行政权。在建政以来相当长的一段时间里，共产党委员会直接以自己的名义向国家机关和全体公民下达行政指令。共产党委员会不但对党外公民直接行使行政权，而且对国家审判机关和检察机关的工作也进行了直接干预。中国共产党县级以上机关设有政法委员会，对同级审判机关和检察机关实行直接领导，审查和批准重大案件。党的领导机关直接控制各种信息传递机构，通过政治信息传递的统一，达到组织上和思想上的统一，以实现对全社会的集权控制。与此同时，共产党委员会及其下属机构由国库供养，也就是由全国人民供养，其中对党内事务无权置喙的党外公民占绝大多数。
在建政以后相当长的一段时间里，我国人民代表大会的候选人是由共产党委员会组织部[1]挑选，通过等额选举，正式选出代表。我国各级人大常委会及其首长由上一级共产党委员会任命，各级政府及其负责人也由上一级共产党委员会任命。中共十一届三中全会以后，共产党控制的选举机关在推荐人民代表候选人之前注意了预先听取选民意见并据此调整所推荐的候选人；共产党委员会在任命人大常委及其首长、任命政府负责人时，也注意了通过国家立法机关履行法律手续。但是共产党操控选举，使之名实不符的局面并没有改变。因为选举是由共产党的组织部门操控甚至包办提名，不允许竞选，不搞差额，甚至不搞秘密投票，使“被选举人”的命运完全不受选民控制，几乎与选举无关。所以“被选举人”的权力实际上来自共产党委员会及其组织部门，他们“当选”后自然只对共产党委员会及其组织部门负责，而不对选民负责，选民在他们眼里等于零。因为选民明白自己在被当猴耍，所以对这种假选举不感兴趣，而这对于共产党来说又正中下怀，要的正是这种效果。
长期以来，政治事项的决定权，各级人大常委会基本上没有涉及，这部分权力实际上是由同级共产党委员会直接行使的；经济事项的决定权，各级人大常委会有一些，但涉及重大问题的尚不多，这部分权力主要掌握在共产党委员会和政府手中。在相当长的一段时间内，政府日常工作内凡是稍为重要一些的事，也是由同级共产党委员会预先  讨论和决定的。由于同级人代会像政府一样，执行的也是共产党委员会的意图，所以政府对人代会意志的服从仅仅是一种法律形式，实际上服从的并不是人代会，而是共产党委员会。
在我国，共产党是实的，“无产阶级”或者“人民”是虚的。我国的“无产阶级专政”或者“人民民主专政”是通过共产党的专政来实现的,实际上是打着“无产阶级专政”或“人民民主专政”招牌的共产党一党专政。像“全能的上帝”一样，共产党不但管辖社会公共领域，而且管辖公民私人领域。毛泽东说：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。”[2]
那么共产党内部是一种什么样的组织结构和机制呢？这种组织结构和机制对于国家制度有什么影响呢？
共产党的组织原则是民主集中制。对于民主集中制的基本精神，毛泽东有一个简洁的概括：“（一）个人服从组织；（二）少数服从多数；（三）下级服从上级；（四）全党服从中央。”[3]在另一处，又说：“少数服从多数，下级服从上级，局部服从全体，全党服从中央”[4]。刘少奇说：“民主集中制的基本原则是：少数服从多数，下级服从上级，个人服从组织，全党服从中央。”[5]中国共产党历次代表大会所通过的党章虽然对民主集中制的表述不尽相同，对这4条的表述也有所差异，但是全都把这4条放在首位，其基本内容并没有变化。1982年中共十二大通过的党章把它表述为：“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。”在民主集中制中，少数服从多数的原则仅存在于各级组织内部，不存在于不同等级的组织之间。只有当举行全党代表大会时，少数服从多数的原则才能够在全局范围内起作用，平时这个原则只能在局部范围即各级组织内部起作用。平时在不同等级的组织之间，在全局范围起作用的是下级服从上级的原则，包括全党服从中央的原则。尽管中国共产党的章程中把党的全国代表大会与中央委员会并列为全党服从的对象，然而，因为党的代表大会是否举行，何时举行，怎样举行，代表怎样产生，是由中央委员会决定的，代表候选人的提名事实上由中央决定并预先批准，没有中央的同意和安排，全体党员是没有能力举行代表大会的，所以不可能自行通过代表大会的形式使少数服从多数的原则在全局范围起作用。党的各级委员会虽然多数是由该级代表大会选举出来的，但是不经过上级委员会批准就无效，因此该级委员会的权力不是该级代表大会自下而上授予的，而是上级委员会自上而下授予的。在实行民主集中制的政党内，虽然存在着选举制度，但是选举对权力的形成和转移并不起决定作用，党的各级委员会的权力实际上是自上而下地逐级授予的。既然如此，那么下级组织自然要服从上级组织。　　因此，在民主集中制中，集中制处于支配地位，而民主制则处于从属地位。下级服从上级，全党服从中央的纵向集中处于支配的地位，而少数服从多数的横向的集中则处于从属的地位。毛泽东说：“事物的性质，主要地是由取得支配地位的矛盾的主要方面所规定的。”[6]因此，虽然民主集中制不同于纯粹的集中制，但是它的实质却是集中制。　　在上述4条之外，民主集中制实际上还存在着一条没有明言的十分重要的内容，那就是中央不服从任何人，或者说，中央谁也不服从。这一条尽管没有说，但它就像门捷列夫元素周期表中的未知元素一样，我们可以从它周围已知元素的状况测知它的存在并了解它的状况。既然没有说中央应该服从谁，那么自然就是中央谁也不服从。如果全党服从中央，而中央谁也不服从，那么中央实际上就是主权者。这是从道理上说的。在实际生活中，主权位于党的权力系统中的哪个位置，则要看具体的情况。　　从各无产阶级政党产生方式的特点来看，由创始人组成的最初的中央是先天地拥有主权的。因为所有后来入党的人都要以承认创始人所制定的纲领、章程和纪律为入党条件，所有后来入党者的党员利权[7]都是由创始人直接或间接赋予的。因而，由创始人组成的党中央实际上便拥有主权。以后，就像君主制中具体君主的更换不改变主权在君的格局一样，尽管党中央的具体组成人员不时改变，对主权位于中央的格局却并无影响。列宁明确地提出，党的最高权力机关的实际代表，即中央委员会，必须由少数职业革命家组成。党的各级组织的建立要由中央委员会批准[8]，必须自上而下地建党[9]。然而，俄国社会民主工党后来在列宁的提议下，又引进了选举原则，由党员选出的代表组成代表大会，再由代表大会选举中央委员会。单从这一事实看，主权便由此前的中央手里转移到了代表大会手里。不但如此，列宁甚至还明确宣布，“服从总委员会这条纪律是以总委员会服从它的委托人，就是说服从各地委员会及其整体即党代表大会为条件的。”[10]如果因为党代表大会的代表是由全体党员选举出来的，就明确宣布党的代表大会服从全体党员，宣布党的一切权力属于全体党员，那么主权者就会由中央转变为全体党员，从而使党的组织原则由集中制变成民主制[11]。然而，列宁只说到总委员会要服从代表大会就停住了，没有再进一步指明代表大会要服从谁，这样就并没有把全体党员规定为主权者。列宁虽然在党的组织原则中引入了选举因素，但是并没有把党的组织原则改变为民主制。列宁引入的选举做法与政党由少数发起人为基点或核心，通过滚雪球的方式自内向外、由小向大地产生和生长的方式相矛盾，因而只能在服从这种生长方式的前提下存在，只能处于对纵向集中制的从属地位。
这样的机制，显然与民主制不同，而与君主制或寡头制（这是君主制的不彻底形式）相同。党中央成员的权力除不可世袭并有一定期限以外，与君主拥有的权力已经差不多。何况，苏联共产党和中国共产党的实际情况是，真正掌握最高权力的并不是大约一年才开一次会的中央员委员会，而是由少数人组成的政治局或书记处，甚至是党的领袖一个人。这种组织结构就像俄罗斯套娃，普通党员在最外层，向内依次是基层党支部、党总支部委员会、党乡镇委员会、党县委员会、党市委员会、党省委员会（苏联还有加盟共和国这一层）、党中央委员会、党中央政治局、党中央政治局常委会，最内层的核心是党中央委员会主席（有的叫总书记）。
在纵向集中制中，下级只是执行上级的意志和意图，对于所办的事没有决定权。上级可以让下级讲话，可以征询下级的意见，但是不需要服从下级的意见。纵向集中制的这种特征，使得它只适合于君主制和作为执行机构的内部制度，而不适合全体成员有权决定重大事务的社会群体。如果纵向集中制越出作为执行机构的内部制度这个范围，在全局范围起作用，它必然会使整个组织的权力机制同君主制一样。本来，由部分公民组成的各个政党内部实行什么样的组织原则，是各个政党自己的私事，与党外公民无关。然而，如果一个国家只有一个政党掌握政权，并且无意改变，情况就不同了。在这种条件下，执政党内部的组织原则在实际上就成了国家政治制度的一部分，并且是核心的一部分。执政党内部的民主集中制就使得整个国家的政治制度也成了民主集中制，实质就是集中制，全体选民本来应该共同拥有的主权就在实际上被取消了。
因为党外公民无权对党内事务置喙，所以，这样一来，就形成一种共产党可以管辖党外公民的事务，党外公民却对共产党事务无法干预的单向作用机制。
由此可见，在我国宪法的两大原则中，专政原则是实的，而民主原则是虚的，或者说，专政原则为阳，而民主原则为阴。
在我国，执政党和政府上层人员作为一种统治集团实体，已经具有自己独立的利益，实际上是自我产生的[12]，又通过培养和指定接班人的方式自我延续，自我传宗接代。中国共产党的“党管干部”方针，把统治集团与外界完全隔离开来，对于它成为一个独立的、稳定的阶级起了极为重要的作用。
在这种政治制度中，全体公民只是法律主权者，或者虚名主权者，而共产党才是实际主权者。因为一般意义上的执政党只掌握治权，不掌握主权，是否执政要由掌握主权的全体选民决定，所以掌握着主权、从而能够自我决定是否执政的党已经不是一般意义上的执政党，而成为与执政党不同的专政党。这种体制实际上是一种党国体制，只不过因为“党国”这个称呼已经被国民党先行使用过，所以共产党不再直接把自己掌控的国家称为“党国”。为了保障这种党国制度，共产党多次开展政治运动，对于企图质疑、动摇、挑战这种制度的思潮和人员进行了严厉的打击和镇压。
由此，就形成了这样一个局面：一方面，我们跟在列宁后面，喋喋不休地说资本主义国家的民主是“狭隘的、残缺不全的、虚伪的、骗人的民主，对富人是天堂，对被剥削者、对穷人是陷阱和骗局。”[13]另一方面，在我们自己这里，除了把选举搞成假的以外，结社自由特别是建党自由被取缔了；公民申请进行的游行示威几乎从来不被批准；出版自由实际上掌控在共产党的宣传部手里；公民能够说什么，不能够说什么，要由共产党的宣传部决定；公民能够知道什么，不能知道什么，能够看什么，不能看什么，要由共产党的宣传部和警察机关决定；实现宪法赋予公民利权的要求成了一种非法的事情；甚至民间讨论宪法修改事宜也被共产党和政府当成非法的事情，也就是说，“国家主人”无权对宪法说三道四。如此等等。可以说，在民主的虚假性上，我们比资本主义国家有过之而无不及。
因为官员们的命运不由选民决定，而是在执政党内部通过“暗箱操作”自我决定的，所以，他们在选民面前就无所顾忌，什么事情都敢干，权力腐败现象就不可避免，愈演愈烈，现在已经成为不治之症。
这样的制度，显然属于一种极权制度[14]。

[1]辅助以统战部。
[2]《建国以来毛泽东文稿》第十册，中央文献出版社1996年版，第36页。
[3]《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第528页。
[4]《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第821页。
[5]《论党员在组织和纪律上的修养》，载《刘少奇论党的建设》第329-330页。
[6]《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第322页。
[7]  夏勇认为：“现代汉语里的‘权利’一词，依笔者之见，准确地讲，应该改写为‘利权’，即‘利之权’。”见《人权概念起源（修订版）》，中国政法大学出版社2001年版，第31页。另见郭罗基《“权利”应是“利权”》，载《北京之春》1999年11月号（总第78期）。
[8]参见《列宁全集》第7卷，人民出版社1986年版，第269页。
[9]参见《列宁全集》第8卷，第199页。
[10]《列宁全集》第10卷，人民出版社1987年版，第208页。
[11]因为党代表大会处在全体党员和中央委员会的中介位置，所以由它掌握主权的制度还不是民主制。不但如此，由于主权本身只能够位于权力系统内两极之中的一极上，不可能在两极之间的中间地带停留住，所以主权根本不可能最终被代表大会所掌握。
[12]尽管有时要履行选举手续。
[13]《列宁选集》第3卷，人民出版社1995年版，第601页。
[14]意大利人乔瓦尼·阿曼朵拉（Giovanni Amendola)和彼埃罗·戈巴蒂（Piero Gobatti)是西方最早研究极权主义（Totalitarisme) 的自由派学者。早在1923年，阿曼朵拉和戈巴蒂在探讨法西斯专政与其他专政不同的特点时，使用了极权主义一词。当年的法西斯分子接受极权主义一词，而墨索里尼本人于1925年在罗马举行的一次党代会上就使用过极权主义一词。在法西斯治下的意大利，极权主义政权、极权主义国家曾是公开谈论的话题。1924年春天，阿曼朵拉开始把苏联的社会主义称之为极权主义制度，把法西斯主义与社会主义——这两种意识形态和政治制度定义为“对自由主义和民主的极权主义的反动”。上世纪30年代末叶，德国社会民主党人鲁道夫·西尔费丁（Rudolf Hilferding)著书指出，“各种极权主义在本质上都相差无几”。后来，到纳粹帝国与苏联签署互不侵犯条约时，德国的欧肯（Eucken)教授发表论文指出，国家社会主义与苏联社会主义“可能是完全类似的两种中央集权的管理和执政类型”。1951年，德国人汉娜·阿伦德（Hannah Arendt)的名著“极权主义制度”则对有关二十世纪极权主义的研究，作出了很大的贡献。苏联历史学者米海依·沃斯伦斯基（MichaelVoslensky)于1980年起先后发表了两本研究苏联社会主义的专著：“诺曼克拉图拉”(La Nomenklatura) 和“诺曼克拉图拉的首脑们”(Les Maîtres de lanomenklatura)。这两本书也是理解或研究中国共产党在中国实行极权主义的钥匙。