如何正确解读美国政治制度中的“捐官大使”现象？(图)

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观察者网

【文/专栏作者 杨升】

1月5日《纽约时报》的一条新闻称，特朗普团队下令奥巴马的“政治任命”大使必须在特朗普就任之日（1月20日）前离职。有媒体把这个概念翻译成了“捐官”以及“酬佣大使”，虽然通俗易懂，但未必见得准确。所以借此机会，说一说美国驻外大使任命这回事儿，以及谈谈特朗普为啥急于“清洗”驻外大使这个群体。

“政治任命”是怎么回事，和“捐官”有什么区别？

美国的“政治任命”（political appointment）是相对于“专业任命”（career appointment）的概念，通常只出现在大使这个群体里，因为其他由总统任命的内阁成员和外交团队等，比如副总统、国务卿、国防部长、国家安全事务助理等，都属于与总统共进退的“政务官”，一换届就跟着总统一块换，不存在“专业任命”内阁成员的概念；那些不用换的就叫“事务官”，是职业公务员，可以比作“工具”，为了部门的专业性和延续性，不需要与总统共进退；而州长和参议员这一类呢，就是民选官员，和总统本人一样，诞生于选举政治。

政治任命公职人员这个制度可以追溯到19世纪的“政治分肥制度”（Spoils System）。在那个时候，美国的政党候选人可以把政府部门的各种差事分给那些帮助自己赢得选举的人，也就是“发乌纱帽”，和咱们古代皇帝打下江山后犒赏功臣是一个道理。一般认为“政党分肥制度”的启动者是第三任总统托马斯·杰斐逊，而标志性人物是第七任总统安德鲁·杰克逊。



美国第七任总统安德鲁·杰克逊

1828年的美国大选中，杰克逊的票仓在西部和南部，他被视为草根代言人（和这回当选的这位有点像），获得“牛仔总统”的称号。结果杰克逊当选后，搞笑的一幕开始了，大批西部牛仔以及行伍出身的旧部前往华盛顿参加就职典礼，还挤破脑袋进了白宫出席晚宴，活脱脱的美帝版“刘姥姥进大观园”，大家可以想象一下嚼着烟丝喝着啤酒打着嗝的西部牛仔们在高贵典雅的白宫晚宴上大快朵颐的情景，喝高了说不定还对天放枪，何等的滑稽搞笑。

民主不仅仅是请客吃饭，还得有官帽和钞票。杰克逊为了对冲东部的贵族集团，大量任命西部旧属和竞选中的支持者，把东部的贵族集团洗出自己的政府（和这回当选这位还是很像），而且他不认为这有什么不妥，带兵打仗发家的他本来就认为，胜利者瓜分战利品是天经地义。于是这就成为了后世“政党分肥制度”的雏型。

中国古代的“捐官”则是朝廷揭不开锅通过卖乌纱帽向民间敛财。一般被视为处于“士农工商”末端的“商”取得政治身份、权力和荣誉的捷径，以及那些考科举没考上的士人阶层“曲线救国”之法。这种明码标价买官卖官的制度，区别在于“捐官制度”存在于封建社会，与选贤任能基本无关，无非收钱救急的问题，是赤裸裸的交易；“政治任命”存在于现代工业化社会或者西方资本主义民主社会，受到民主游戏规则的限制，可以理解为一种当权者对其支持者的回馈或者干脆就是交易，但同时也会兼顾任命对象的能力和道德，相对而言比较进步。

可想而知，“政党分肥制度”虽然和中国古代的“捐官制度”不完全一样，但带来的弊端却是相似的，腐败怠政、官商勾结、官官相护逐渐涌现，因此美国也立法把“政党分肥制度”逐渐转变成“政治任命公职人员”制度，进步之处在于对任命对象需要接受更严格的监督和审查，受到的限制也更多，比如由“总统任命的公职人员不许接受任何来自薪金以外的收入”，那些想借此敛财的就会没兴趣了，取而代之的是那些不缺钱但缺权和缺名的人。

政治任命大使：上达天听之人？

那么在美国驻外大使这个群体中就存在两种人，一种是职业外交官，一种是由总统提名任命的政治大使。前者好理解，就是在外交队伍中成长起来的专业外交人员；而后者可以来自于各种各样的领域，可以是学者、富商，也可以是州长和政治家族成员等。



美国外交服务协会的统计，政治任命占30%左右，特朗普的“清洗”对象就是这群人

一个国家的驻外大使代表的是一种特权和荣誉，是每个外交系统的人都向往的职位，而美国的政治任命大使中还得分两种，一种是在大选中帮了忙捐了钱背了书的，但又不想继续做什么贡献自己也没什么野心，只想当一回外交官爽一把的人。这种人一般会被任命到那些全年报纸上也不会出现几次名字的小国去担任大使，这种小国既安全，没有什么琐事，还蓝天碧海，山清水秀，去当个四年大使相当于四年长假，当地人还会把你奉为上宾，犯了事还有外交豁免权，这差事是真的快活。这样的例子比如：新西兰、卢森堡、特立尼达和多巴哥等国的美国大使。

第二种就没这么简单了，这种就是总统及其亲信，以及在大选中发挥过重要作用的人，而且其本身也是有追求和政治野心的人物。这样的人虽然不都出身于职业外交官队伍，但是却更受重用和信任，比如美国驻所有大国、重要盟友和重要国际组织的大使和代表都是“政治任命”，奥巴马任内任命的就包括：中国、俄罗斯、英国、法国、德国、欧盟、日本、加拿大、印度、沙特阿拉伯、联合国、北约等。这些国家和国际组织的大使都要在1月20日卷铺盖回家，给特朗普任命的大使们腾位子。

这第二类人一般符合以下条件至少一条：和总统个人关系极好、在大选中做出重要贡献、与驻在国关系密切、在国际关系研究领域有独到见解并且和总统英雄所见略同。奥巴马任命的大使中有一个比较有名的例子——驻日本大使：卡罗琳·肯尼迪。

卡罗琳既是“白富美”也是“傻白甜”，作为约翰·肯尼迪总统和杰奎琳的女儿，在父亲遇刺后就一直受到全国人民的关爱。肯尼迪家族从政的不少，但卡罗琳一直是个文艺女青年。1980年从哈佛大学毕业后进入纽约大都会艺术博物馆任助理研究员；1988年在哥伦比亚大学获得法律博士学位之后将更多的时间花在公益事业上面，还担任了老爸名字命名的“约翰·肯尼迪图书馆”和美国芭蕾舞剧院等非营利机构的CEO。在传出奥巴马将任命她担任驻日大使的消息期间，卡洛琳正忙着新书的巡回推广活动，对大使任命一事避而不谈。

由于个人的光环，并且在竞选期间一直帮忙站台，为奥巴马当选发挥了重要作用，所以她就有机会分到一杯羹，但是由于一直在温室中长大，不善于与人交际，更不善于面对媒体。当时民主党内的意思是要她顶替参选的希拉里去担任纽约州参议员，结果由于嘴拙和知识水平提高得不够，被刷下来了，驻日大使成了保底选项。担任大使期间卡罗琳被狡猾的安倍哄得像一个娃娃，被利用是常有的事。从日美同盟关系、解禁集体自卫、二战历史问题上看，在奥巴马任内日本一直处于主动，离不开卡罗琳的作用。



卡罗琳·肯尼迪（左二）陪安倍和奥巴马吃寿司

驻在国一般非常重视这些政治任命的大使，主要是看重他们和总统的私人关系，认为他们可以“上达天听”，直通白宫，对美国总统施加直接影响。这也是美国总统把这些人派到这些国家当大使的原因，因为总统自己对这些人更信任，能把对大国和重要盟友的关系牢牢掌握在自己手里。驻在国也很欢迎这种人，如果自己国家的美国大使是和总统关系亲密，而其有声望的人，说明了这一届美国总统很重视与自己的关系。

特朗普为何急于一时？

这回特朗普团队下达的命令其实没什么值得大惊小怪，政治任命的大使要腾位子是一件正常的事，他们和政务官一样，也是要和总统共进退的。区别在于，大使有一个缓冲期，经过申请是可以得到延长的，并不需要在新总统就职当天就立马卷铺盖走人。因为这些大使长期待在驻在国，会有很多琐事，比如这些大使的孩子都在当地上学，退学转学就是个费时间的事，还有就是物色自己的下一份工作，是留在驻在国还是回美国，还是去哪，诸如此类。

不过，这回的换届与往年截然不同。一般而言，在旧总统卸任和新总统上任之前，双方都会和气生财，互相肯定，接受结果，顺利交班，但是这一回奥巴马和特朗普就像俩活宝，一个玩了命地否定继任者的智商，甚至否定其当选的合法性；另一个玩了命地否定前任的所有政治遗产，甚至按耐不住拼命添堵。

于是乎，奥巴马不知道是为了捍卫自己的外交遗产还是纯粹为了出气报复，在自己最后的日子里，开始了疯狂的挖坑。先是不按剧本地在安理会就设计以色列犹太定居点的决议投了弃权票，坑了以色列；然后驱逐俄罗斯35名外交官，为美俄关系的回春添堵；然后让克里国务卿给王毅外交部长打了个电话，重新保证美国对“一个中国”原则的坚持，为特朗普和台湾眉来眼去添堵。

总而言之，奥巴马在最后的日子里展现出了对自己政治遗产的无比珍惜。这就让特朗普相当不爽了，别的还好，老子上任后想干嘛就干嘛，奥巴马的影响力以1月20日为分界点，就会随风而逝。所以特朗普很淡定，分别安抚以色列总理内塔尼亚胡和俄罗斯总统普京：不要伤心，等我来了天就亮了。

然而，偏偏有一个群体，是可以继续替奥巴马给自己添堵的，就是这帮“政治任命”的大使，他们也许可能成为奥巴马政治影响力的“余热”，而且，他们可都是在各个大国、重要盟友以及国际组织担任大使和代表，如果要添堵的话发挥的杀伤力可能还不小。所以，这至少是特朗普急于清除奥巴马“政治任命”大使的一个重要原因。

其他国家呢，其实对于这种突如其来的改变也是不爽的，因为驻在国们，特别是美国的那些亲密盟友，要靠看美国的脸色过日子的国家，他们就没有时间去了解新来的大使。并且大使馆的工作交接也没有一个相对和缓的过程，而是火急火燎，急就难免出错，美国的大使馆是一个什么地方我相信熟悉国际时政的人心里都清楚。所以对美国自己而言也是不利的，这就是为什么很多大使开始游说被特朗普提名为国务卿的蒂勒森，希望他让主子收回成命。

现任驻华大使鲍卡斯也是“政治任命”，而将要来咱们中国接替他的将会是有“中国人民的老朋友”称号的艾奥瓦州老州长布兰斯塔德，他和习大大也是老交情。不过这位70岁的老人摊上了特朗普这么个老板，又遇上了中美关系将会非常复杂的时代，未来这4年可真有得忙了。