袁刚：精兵简政与精简机构

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冗官
铁饭碗的来历
       女佣不小心摔碎一碗，主人欲罚，女下跪认错时乳房暴露，主人性起即成好事。次日女佣叫醒午睡的主人，告其又打碎一碗,主人又惩罚了她。此后女佣经常打碗，然后要求主人惩罚，有时一日竟打碎四只碗,主人难以招架,遂将家中的碗碟全部换成铁碗。这就是铁饭碗的来历。
　　
【摘要】中国政府行政改革几十年经验说明，不减人头、不敢触动既得利益群体所谓“精简机构”，是避重就轻被扭曲的改革，沒有对症下药，具有明显缺陷。行政改革应全方位，参考古人“精兵简政”思想，既减机构，也减人减事。
　　我国自改革开放以来一直在进行以“精简机构”为主要内容的行政体制改革，但是陷入了精简、膨胀，再精简、再膨胀怪圈，两三年一个循环。从上世纪八十年代至今改革接近十次，成效都不显著。我国当前推行的“大部制”改革，就属于精简机构范畴。但精兵简政首先考虑的是减员，提高兵员质量，此外还要简政，简化政务，减少机关和行政层级，是一个更全面“精简”工程。精简机构与精兵简政可以说是行政改革中的两种不同思路。
　　　现代中国的精兵简政
　　　共和国治理主体是大批党政干部，特征是其官僚政治制度移植于苏联模式，广设机构，党管干部，干部统管一切行政事务。政府机构日益庞大，干部数量日益增加。
　　改革开放之初行政改革，首先要解决的就是冗官冗兵冗费问题，其思路就是精兵简政，以挤出资金搞建设。邓复出后主持军队“消肿”，裁军百万，解决冗兵问题，成效显著。但要解决冗官问题就不顺利了。1982年1月邓提出精简机构，说涉及大约4500万干部。但由于牵涉既得利益，因此阻力重重。军队“消肿”易行是由于军队干部可转业地方，但地方干部无处转移。于是精简改革只能是紧缩政府机关，政府官员则始终无法彻底精简。干部总量不减，政府机构减了又膨胀，精兵简政扭曲为单纯的精简机构，实际意义不大。
　　精兵做不到，简政又如何?简政即简化政务，让政府从不该管的繁琐事务中解脱出来，摆正政府位置。上世纪九十年代由于受西方新公共管理理念影响，“小政府，大社会”主张受瞩目，政府放权限权，“不找市长找市场”，其实质就是“简政”。但言易行难，事实上，只有政企分开取得了一定成效，“小政府”只是停留在学术研究的层面，实际行政中见不到踪影。
　　“简政”并不比“精兵”好办，现代社会行政事务日益增多，政府无为更不符合时代要求，无为政府并不是有限政府。政府从不该管的繁琐事务中解脱出来不等于政府无为，现代政府都应是有为政府。但有为政府绝非人浮于事冗散大政府，精兵简政要求是有效率小政府，人员要精要专要有业务水平，这就要求裁减冗员，是没有人吃闲饭办事干练的服务型政府，凡不能提供公共产品不能为人民服务的机关，可以统统精简。
　　　行政改革的现实障碍
　　　历次机构改革使政企不分的状况有所改变，但党政不分的情况尚难以触动，甚至政社不分也难以改变。中国政府从中央到地方上下对口僵化 “条块”结构，催生出许多冗散机关，
　　有行政权力政府机构日久天长也就有了本部门利益，考虑的不是服务社会，而是单位“创收”，从本部门利益出发，维护与谋取本部门私利，这种状况越往基层越突出。
　　部门利益膨胀使得机构臃肿，编制减不下来。党政机关之外还有事业单位，都是干部编制，造成分权不清、职责混乱。于是乎人浮于事，“无其事而虚设其官，无其功而空食其禄”状况十分普遍。冗官基层数量更多，看得见摸得着，人们早已“司空见惯”。
　　以精兵简政取代单纯的精简机构
　　工人可下岗，干部却不能下岗，岗闲无事，但工资、公费医疗一样都不能少。公务员身份界限还难以划分清楚，党的干部、群众组织甚至民主党派干部都被列入国家财政工资预算，精简机构却很少有人被精简下来。2008年“十七大”推行“大部制”改革之时，其思路仍然主要是精简机构，省并机构，不减人头。
　　国务院部委从1982年100多个紧缩到2008年27个，减得不能再减了。但地方却是越到基层问题越严重，官员人数总量减不了。中央干部裁减可下省市、省市下县区、县区下乡镇，到了基层却下不去，全国干部总量未减反而年年增加。该精简的不精简，不该精简的却“一刀切”，其结果就是减了又扩，扩了又减。况且还有“隐形超编”，即从外部“借调”或用不要编制的办事员。这种情况在基层相当普遍，有记者调查发现，越是落后地区的人越想挤入官员队伍，因为看到“只有官员才能活得既轻松，还能有钱拿，特威风”。于是跑官、买官、卖官现象不时发生，造成官场腐败。
　　据成都商报2009年8月12日报道，偏僻湖南省溆浦县行政机构林立，全县吃财政饭的人数高达3万。为安置冗官，在县乡之间增加一个行政层级，设“七站八所”办事处，县林业、财政、计生、国土、经管、农机、畜牧等部门均在乡镇设派出机构站或所，云集了大量吃财政饭冗员。上班更是“三天打鱼、两天晒网”，且领导比职工多，十牧九羊。2008年10月底，全县共查实在编不在岗人员达1354人。有关数据显示，2007年，溆浦县地方财政收入1.7亿元，财政支出却高达7.86亿元。养活众多吃财政饭的冗员，主要还得依靠上级拨款。
　　中国政府行政改革几十年经验告诉我们，不减人头、不敢触动既得利益群体的“精简机构”，是避重就轻被扭曲的改革，没有对症下药，具有明显缺陷。行政改革应全方位，既减机构，也减人减事。不简政，“事繁政弊”，机构减了也无济于事。官事不省，人员也省不了。只有精兵简政才真正能解决冗官冗费难题。减人减事减机构的“精兵简政”改革，必然涉及政治体制，涉及意识形态，比如挂名“群众组织”的准政府机构首当其冲要被裁汰，不给“皇粮”吃，这样的改革比起紧缩机构“大部制”改革来，其意义要大得多，成效也必然更显著。
　　重温《为人民服务》，对不符合服务型政府要求的冗官冗费弊政，理应义无反顾大刀阔斧地进行革除。不做表面文章，切实有力地理顺政府与社会关系，澄清吏治，把建立服务型政府真正落在实处。