法官为何胆敢公然叫板总统川普？美国司法制度简介(图)

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文丨徐贲（美国加州圣玛利学院英文系教授）

　　美国司法部于星期六（2月4日）正式提出上诉，总统川普、国务卿蒂勒森（Rex Tillerson）及国土安全部长约翰·凯利（John Kelly）为上诉人。2月5日，美国联邦第9巡回上诉法庭作出裁决，驳回司法部提出的要求：紧急冻结西雅图法官裁决。巡回上诉法庭维持西雅图地方法庭联邦法官詹姆斯·罗巴特（James Robart）先前关于暂停执行总统行政令的裁决，这是美国司法权力对总统和政府行政权力进行制衡的结果。这个制衡机制是如何运作的呢？涉及怎样的司法程序？这可以从什么是总统行政令说起。

　　一、总统行政令和川普的移民禁令

　　美国总统通过总统行政令来实现自己的政策目标，这是宪法赋予总统的行政特权，也是总统手里的一件行政利器。总统行政令是一份总统签字、下达给联邦政府的"红头文件"，无须经过国会批准便可生效。


　　特朗普上任两周，签署20多项总统行政令，包括退出TPP，美墨边境墙计划以及引发争议的禁穆令

　　新总统上任伊始，要推行自己的政策，或推翻现有政策、规矩、规则等，签署行政令是最方便的施政手段之一，比耗时费劲还未必成功的立法程序更立竿见影。白宫"红头文件"的内容涵盖广泛，可以是最剧烈的政策改变，也可以针对政府机构日常运作。前者如川普总统下令给两个极具争议的输油管项目开绿灯；后者如奥巴马总统下令2015年圣诞节前平安夜政府机构关门半天。

　　总统的红头文件虽然威力强大，但不是它说了就算的。这是因为，总统行政令不能超越法律允许的范围。因此，每一份行政令都会经过法律顾问办公室的评估，以免触犯法规。国会可以通过立法来推翻总统行政令，相关当事方也可以提起诉讼由法庭来审理，总统也得服从法庭的裁决。

　　川普总统一上台，便以密集颁布总统行政令来兑现他的竞选纲领和主要承诺。他对美国现有建制的批判态度可以从他发布总统行政令的频率、数量和内容覆盖面看出一些端倪。截止目前，川普的白宫已经发布了不下7份行政令，其中移民禁令和边境安全令也许是争议最激烈，执行起来障碍最大的。

　　关于移民的总统令规定，难民接受项目暂停120天，2017年接受难民人数5万封顶、无限期禁止接受叙利亚难民、禁止7个穆斯林人口为主的国家的公民入境美国，特殊情况例外。

　　虽然这项行政令立刻付诸实施，但华盛顿和明尼苏达两州向美国联邦法院起诉说，总统的行政令对州内人民造成了“立刻和不能挽回的伤害”。主持仲裁的联邦法官罗巴特接受了起诉的论辩，并作出判决。那么联邦法官和联邦法院又是怎么一回事呢？

　　二、联邦法院和联邦法官

　　在美国，“联邦法官”通常是指依照美国宪法第三条，经总统提名并被参议院批准的法官。国会立法在美国不同地区建立了13个上诉法院（也叫巡回法院）和94个地区法院。这些法院的每个法官都属于联邦法官范畴。这包括了最高法院的首席大法官和陪审法官，以及上诉法院的巡回法官和地区法院的法官。另外，国际贸易法院的法官也是依据宪法第三条任命。以上法官被称为“宪法第三条法官”。其他在联邦法院任职的法官，包括破产法院的法官，有时也被称为联邦法官；但他们不是按照宪法第三条的规定任命的。这次做出暂停执行川普移民法令的罗巴特法官是一名“宪法第三条法官”，也就是说，他的权力来源于美国宪法第三条。他做出裁决的西雅图地方法院是94个地区联邦法院中的一个。联邦法院有比各州地方法院更高的权威。


　　
　　联邦法官罗巴特，2004年由共和党总统小布什提名，共和党掌握的参议院通过，此次否决了共和党总统特朗普的总统行政令。

　　罗巴特法官在他的联邦法院里做出这项裁决，是因为华盛顿州向法院起诉，起诉是由州检察长提出的。在美国，任何案件中两个最重要的当事人既不是检察官，也不是辩护律师，而是案件的受害一方和造成伤害的一方。州检察长代表州，也就是州里的居民。在华盛顿州的起诉中，人民是受害者。美国司法制度把刑事起诉的责任交给政府（检察官），在大多数情况下，受害者只是充当证人的角色。检察官一职主要是美国人自己发明的，是美国没有因袭英国的少数政府职位中的一个。直到今天，英国对刑事案件仍然实行对罪犯实行由私人起诉的办法。

　　法官是在有案件时才担任仲裁的，他不能制造案件。没有起诉就没有案件，就算有受害人，也不会成为一件法院审理的案子。虽然美国国内有人反对川普的其他总统行政令，如退出TPP、在墨西哥边境造墙，但如果没有人正式向联邦法院对此起诉，也就没有法官可以在法庭上做出与之相符或抵触的裁决判定。



　　特朗普签署美墨边境墙计划，由于无受害人提起诉讼，并未进入法庭审理程序


　　川普的移民禁令发布后，1月29日，有包括加州和纽约州在内的民主党执政的16个州的检察长发表联合声明，谴责总统川普签署的移民禁令违宪，并誓言对抗。声明说：“身为我们各州逾1亿3000万美国人以及外籍居民的首席司法官员，我们谴责总统川普的违宪、不符美国且违法的行政命令。”他们誓言“携手合作确保联邦政府遵循宪法、尊重身为移民国家的美国历史，不会因为出生地或信仰而非法对付任何人。”

　　但是，抗议归抗议，誓言归誓言，既然没有起诉，也就没有案件。直到华盛顿州检察长鲍勃?弗格森（Bob Ferguson）正式提出起诉，这才有了一个交由联邦法院审理的案件。在民主法治的美国，那16个州的检察官们（还有许许多多抗议的民众），他们发出反对的声音固然重要（条件是言论自由），但要解决问题，还必须像弗格森那样在法治的制度内发声。只有启动法律程序，才有成功的可能。当然，这么做需要有司法的独立和相对健全的司法制度。

　　三、关于川普移民禁令的公共说理

　　美国的司法程序是以当事人辩论式诉讼制度为基础的。也就是说，法院是一个中立的场所，诉讼双方在公正的仲裁人面前辩论不同的意见。辩论是以理性、逻辑的公共说理为基础的。华盛顿州检察长鲍勃?弗格森在起诉中提出，川普的禁令对该州居民造成严重危害，并事实上在支持歧视。两天后明尼苏达州加入了这场官司。在法庭上，华盛顿州副检察长诺亚·珀赛尔（Noah Purcell）强调，总统禁令是针对穆斯林的，因此违反宪法关于政策与宗教信仰分离的原则。

　　代表川普政府的司法部律师米歇尔·本內特（Michelle Bennett）提出反驳说：国会给予总统做出关（视频）于国家安全和移民入境决策的权力，川普总统的行政令是出于国家安全的考量。



　　特朗普禁穆令引发全美多地抗议


　　法官的裁决是：川普政府以911恐怖主义袭击作为禁令的理据，但事实上并没有来自有关七国的公民曾在美国本土进行袭击。总统的行政命令没有能“基于事实，而非虚构情节”。同时，华盛顿州已经充分证明禁令对该州 "造成损害"，例如令一些州资助大学的学生被困海外。法官因此下令暂缓执行川普总统不准七个穆斯林国家公民入境的禁令。

　　值得注意的细节是，法官并没有对川普法令的合法性作出裁断，没有说它合法或不合法，违宪或不违宪。他并未说应该废止总统行政令，而只是裁决暂缓执行。限制执行与废除行政令是不同的。法官考虑到：一、这两个州在进一步的官司中有可能胜诉；二、这两个州的居民可能已经受到不可弥补的伤害；三、限制总统禁令符合公共利益，在整个案子得到充分庭审之前，继续总统行政令比停止它可能造成更大的伤害。

　　西雅图地方法院的判决体现了美国的司法理性，有三个值得注意的要点：第一，法官并未就总统行政令背后的原因（如总统的私人动机，或是否宗教歧视）做裁决。这符合美国公共论辩的基本原理：有事说事，不要牵扯动机，否则就容易因人论事。司法部律师本內特提出，“不应追问行政令背后的理由”。法官回答说，他要追究的是“合理性”，不是“动机”，“我需要决定的是，行政令是否有合理的基础。……这就需要我决定这个基础是事实还是虚构”。既然总统行政令以911事件为理由，既然肇事的恐怖分子并非来自这七个国家，行政令也就没有事实的基础。

　　第二，起诉方提出了两个不同性质的理由，第一个是实用的理由（“造成伤害”）。“造成伤害”并不一定违宪，有时候，为了国家安全，会造成一些局部的利益伤害。实用的理由虽然可能有效，但不充分。第二个是道义的理由（宗教歧视），一旦证明总统行政令是宗教歧视和违宪，那就必须废止。道义的理由虽然充分，但难以证明。因此，这不是一个简单的案子，为此，法官裁定，暂停执行，有待进一步的充分审理。

　　第三，法官裁定，应停止执行川普总统的行政命令，在全国范围内立即实行。法官要求裁决适用于全国，是因为，起诉的虽然只是两个州，但这两个州的居民在全美国有居住和迁徙的自由，也不能限制他们在美国哪个出入境口岸入境，所以不能局部处理。这必须是一件涉及全国范围的事情。

　　四、美国的独立司法权力

　　有人会问，一个州检察官怎么可以起诉政府？而一个法官怎么胆敢做出对总统不利的裁决？而且，结果居然是州检察官打赢了官司（至少部分如此），这又是怎么一回事？这里主要有两个方面的原因。



　　美国三权之一的司法权掌握者——联邦法院


　　第一，从个人来说，联邦法官是终身的。联邦法官只要秉公断案，无须顾虑总统喜欢不喜欢，会不会予以报复或惩罚，将他革职或让他丢掉饭碗。法官终身制未必是理想的制度，任何人都不可能终身贤明，为什么要终身制呢? 在美国，这是一个在历史中形成的制度，制度一旦形成，便以稳定和延续性为重。除非能证明那是一个坏制度，否则不会轻易改变。联邦法官虽然是终身职位，但200年前其实都做不长。那时候，人的平均寿命本来就不长。有的联邦法官是个很辛苦的工作，像巡回法官，实际是骑着马去各处办案。法院不是衙门，苦主不是上法院的门去打关司，而是法官把法庭带到各处，人民公仆也不过如此。18 世纪，法官当上七八年就算长的了。到 19 世纪废掉了骑马的法官，平均也就是作个十五年，是议员二个半的任期，对于连任成功率九成的议员，做两三任太正常了。到了20世纪，法官的平均任期超过了20年，以后还可能更长，远远超过总统的任期。

　　第二，从制度来说，美国的司法享受相对于立法和行政权力的独立。但是，虽说是三权分立，其实不等于三权势均力敌。法官一开始其实是个闲职，权力影响范围有限。直到今天，联邦法院和联邦法官的大部分事情并不关乎联邦。这次罗巴特法官裁决川普总统的移民行政令在全国产生影响，并不多见。这件事本来只关乎两个州的苦主，并不是每个州的事情（可以想象，有的州甚至还可能是支持总统行政令的）。但移民和入境的签证、民航班机配合、入关通行等具体事务的操作都事关全国，不可能各州各办。


　　
　　2010年10月，美国最高法院法官合影。


　　1803年，由于著名的马伯利诉麦迪逊（Marbury v. Madison)案，法院开始扮演司法审查的角色，弱小的最高院变成了一个司法巨人。美国首席大法官马歇尔（John Marshall, 1755 -1835）在这个案件中写下了一句著名判语，现在被刻在美国最高法院的墙上：“解释法律显然是司法部门的权限范围和责任”。大法官和联邦法官，他们强大，不仅是因为司法本身的权力，而且更是因为司法背后的宪法权威。司法审查是法院的屠龙刀，但有龙可屠的机会不多。当然，如果真的有龙可屠，那就是惊天动地的大事。就算有终身职位的法官一辈子也难得遇上。这次罗巴特法官对川普总统行政令的判决算是遇上了这么一个机会。

　　美国人给予他们的联邦法官，尤其是大法官这么大的权力，经常让外国人吃惊。1848年，托克维尔在访问美国后写道，“如果有人问我美国的贵族在哪里，我会毫不迟疑地回答，……贵族在法官和律师那里……在美国发生的任何政治问题，或早或迟，很少有不转变为司法问题的”。除了行使司法审查权之外，法官们解决的问题还涉及钱财的争执、利害的冲突、法规的审核，制定关乎千百万人民生命的法规。正如美国政治学家詹姆斯·伯恩斯（James M. Burns）所说，“他们不仅成为‘争论的调解者’，还成为‘问题的解决者’，而且‘开始指导政府机构去执行某些政策’”。20世纪，英国工党领袖哈罗德·拉斯基（Harold J. Laski）说，“联邦法院尤其是联邦最高法院所受到的尊敬，对美国生活的影响是其他部门难以相比的”。西雅图地方法庭能叫停川普总统的行政命令，这件事证明，21世纪的美国法官仍在发挥拉斯基所说的那种“难以相比”的作用。