28万亿政府债逼近警戒线 去杠杆的四把钥匙

wenbo

中国社科院研究认为中国各级政府债务在2012年底已接近28万亿，逼近国际公认的政府债务警戒线。虽然这一债务水平尚在理论上的安全范围之内，但是考虑到近年来政府债务的膨胀速度和信贷增速，为确保经济安全，去杠杆化已经迫在眉睫，如何在增长和风险之间取得平衡考验着新的执政团队，去杠杆的关键在于找到蛀点、堵住漏点。

12月23日，中国社科院发布《中国国家资产负债表2013》，报告显示，2012年中央政府与地方政府加总债务27.7万亿元，占当年GDP的53%，逼近国际公认的60%的安全警戒线。其中地方政府债务19.94万亿元，低于此前外资银行估计的30万亿的规模。中国社科院副院长李扬还透露，据测算，2012年，中国全社会的债务规模达到111.6万亿元，占当年GDP的215%。仅以此数据，中国政府和经济整体去杠杆化已经迫在眉睫。

如果考虑到很多政府负债，尤其是县市级地方政府的负债，是通过BOT（建设—经营—转让）、BT（建设—转让）以及绕道国有企业等企业债的方式隐藏，地方债的实际规模应远大于社科院的结论。而这一点也从审计署迟迟未能发布五级政府债务审计报告上得到间接印证，李扬此前在21日也表示“审计署可能不久后会公布一个大家很吃惊的数字”，政府整体债务规模超过60%这个警戒线的概率非常大。

虽然因为体制原因，中国政府掌握着庞大的土地和国有企业等资源，中国政府的债务偿还远非西方国家所能比拟的，西方经验估计的60%的警戒线并不完全适用于中国，但是如果把规模和膨胀速度联系起来，中国的债务问题就变得严峻起来：同样是官方口径，审计署副审计长董大胜表示，截至2010年底，地方债规模为10.71万亿元，以社科院的19.94万亿为比较基准，两年膨胀了86%，让8%左右的GDP高增长也相形见绌，更何况被“创新融资”所掩盖的真实负债增速可能远大于此数字。

社会担忧地方债的规模和膨胀速度，更担忧地方债的质量。在土地财政增长期，国有土地的强变现能力提供了较为稳定的现金流，让地方政府敢于通过举债而大干快上，但萝卜快了不洗泥，在政府投资的项目中隐藏了大量低效益乃至负效益的投资，一旦土地财政不能提供持续增加的现金流，地方债就可能出现违约现象，并进一步蔓延而影响到金融安全。近期全国各地屡屡爆出的“鬼城”现象已经为此敲响了警钟。

如果这些经济上负收益的投资是用于社会保障体系、城乡基础设施建设等政府职责范围内需提供的公共服务项目上，还可以通过社会效益的增加来抵消纯政府财务口径层面的负收益，可以与那些能够产生经济层面正收益的投资项目一样被定义为“好资产”，可以通过自身直接或间接产生的现金流完成债务偿还目标，不足为忧。

政府债务的风险关键在于那些耗费了大量资金却很难从经济层面和社会层面产生收益的形象工程、腐败工程、政绩工程、三公奢侈浪费等项目，这些项目往往存在卯吃寅粮的情况，通过过度举债透支了未来财政收入，为未来大规模偿还期来临时埋下了偿付能力不足的风险，成了财政支出的蛀点和漏点。一旦债务膨胀速度不能抑制，“坏资产”将通过“利滚利”效应进一步放大政府资产负债表的财务杠杆。关键问题是这部分单纯增加负债规模的“坏资产”的规模究竟有多大，目前仍然是黑匣子。

在这种情况下，中央经济工作会议把“着力防控债务风险”列入2014年六大经济工作主要任务也就不足为奇了，把通过控制杠杆或者去杠杆来“控制和化解地方政府性债务风险”当成一项政治任务，证明了控制地方债规模膨胀速度的严峻性。但是知易行难，在经济结构调整、城镇化、完善社会保障体系等需要大量政府性投入、土地财政高增长的时期正在过去的情况下，高投资与降杠杆在财政收入增速面临放缓的背景下成了一对矛盾，要实现这一目标，以下几点必不可少：

第一、地方财政收支透明化以发挥社会监督作用。三中全会上已经提出编制政府的资产负债表，但这也仅仅是第一步，类似于上市公司的损益表、现金流量表等报表亦不可或缺，加紧财政公开的步伐并引入定期审计制度。这样做一方面是建立透明政府的一部分，另一方面有助于银行等金融企业从行业角度评估借贷的风险性和确定利率，通过“负债率高利率高”的市场化运作倒逼政府强化投资审慎性理念。

第二、加快推进政府公共服务外包的速度以降低政府直接投资的比例。既然政府直接投资运营在很多公共服务项目上都饱受官僚而低效的指责，降低了财政资源的使用效率并增加了债务风险，通过市场化方式外包可以最大程度上规避这些风险却又能够确保政府在公共服务提供上的主体地位。

第三、确立税收在地方政府财政收入中的中坚地位，降低政府财政对土地财政的依赖。一方面可以通过改变分税制结构增加地方政府在税收中的分成比例，另一方面通过可以把一次性土地出让金模式变为能持续而稳定带来财政收入的“类租金”税收模式，如“房产税+土地出让税”的方式进行，降低财政短视带来的债务风险。

第四、释放地方政府的举债权力，规范地方政府担保追责机制。既然难以禁止地方政府绕道借钱，反而因混乱的管理导致地方融资平台问题多多，不如直接放开地方政府的举债权力。同时，不仅要对政府直接负债建立问责机制，更重要的是要对地方政府对国有企业的担保进行追责，做到政府债务归政府，企业债务归企业，金融企业承担自己的信贷风险，以杜绝权责不清的平台贷带来的风险。





(蔡平 撰稿)