袁刚：谈公务员、干部和官僚制

xlyyj

　　中国政府自古以来都是全能型的，政府可无限制的干预社会生活的每一个领域和控制社会的每一个阶层，故称无限政府。政府权力可深入私人生活领域，机构规模膨胀，官员越来越多，行政成本上升。改革开放以来我国经济体制改革取得巨大成功，但政改难度很大，最令人头痛的难题之一就是庞大的干部（官僚）既得利益阶层。随着市场经济的发展，政府机构中的部门利益问题也突出起来。在决策或履行职能过程中，有些部门竟从本单位利益出发，过于强调维护与谋取本部门利益，损害社会公正与大众利益，增添国家经济风险，[12]这是最典型的官僚政治负面表现。另外，中国可能超过5千万人的各类干部，光发工资“人头费”就要吃掉国民生产总值的20%以上。且官场官僚主义严重，腐败问题也越来越多。1998年国务院总理朱镕基再次推行精简机构，但机构减了人未减，中央干部裁减可下省市、省市下县区、县区下乡镇，到了基层却下不去，干部总量仍减不了。2003年温家宝总理答“人大”记者问时也叹息官多难办，并举例说东北一个十二、十三万人口的小县，吃国家财政饭的干部就有五千七百人，发不出工资。2004年国家公务员制度出台，定编700万，还有3千多万“事业单位”干部则要逐步推向市场，说是不再吃“皇粮”。但如何进入市场，困难重重。工人可下岗，干部却不下岗，无事干照样发工资，享受公费医疗。加上老干部局、高干病房等，开销极大。我国总量四五千万的干部可以说是世界上最庞大的官僚队伍，官民之比在中国历史上也创新高，十多个人就要养一个官。有人调查说我国有些地方行政管理费用年均增长23%，[13]地方政府不堪重负，拿不出钱来搞建设，可见我国干部官僚体制问题相当严重。
　　我国在推行公务员制度改革的同时干部体制依然存在，党政不分、党管干部、干部决定一切的苏联模式依然我故，这就很难说有什么实质性变化。干部虽不能说个个都是公务员，但公务员却人人可称干部，当干部是当官人们不再存异议，但当官的太多干部庞杂且分类不明，有老干部、领导干部、技术干部、基层干部、街道干部、村干部、后备干部、聘任制干部、任命制干部、离退休干部、企业干部、工会干部、机关干部等等，干部冗散多如牛毛，人浮于事，再没有能力的干部只要占有干部编制也难以辞退成一介平民，素质低下庸庸碌碌无所作为的干部充斥于各地机关，政府机关普遍效率低下，越往基层越甚。公务员制度改革就是要明确政府雇员身分引入竞争机制并清理庞杂的干部队伍，精兵简政，设官分职，各就各位，充分发挥官僚制理性治国的正面功能，革除官僚冗散官场病腐败等负面弊政。公务员制度改革首先就是要把国务事务分类搞清楚，因事设官，无关国务者不应列入公务员，党务工作者才叫干部，干部也不应再包括公务员。然而，无论是公务员还是干部，在当代中国都是官，而且因其数不减仍然是世界最庞大的官僚体系，需要改革的问题仍然很多。这就要求我们正视现实，正视官僚制治理的现状，突破意识形态教条框框，切切实实地解决“澄清吏治”这个老大难问题。官僚制治理维系着我们十三亿人口的国家，具有无可替代的正面功能，官僚主义腐败也在侵蚀着官场，在损耗行政资源和效益，扭曲政府治理政府形象。
　　干部体制改革仍要大刀阔斧地进行。上世纪八十年代财政困难国家财税很大部分用于干部“人头费”发公资，后多次机构改革人头仍然减不下去，到九十年代末朱镕基总理精简机构虽仍减不了人头，但财税改革却随经济快速发展使政府税收成倍增加，如今政府行政开支倍增干部还要加工资，从而使“吃皇粮”的冗官冗费等许多问题被隐蔽下来。其实我国党政干部官僚体制问题始终未能很好解决，因牵涉到众多人的既得利益，中央想改也改不动，问题依然严重。推行公务员制度是很好的改革方向，但步子还要迈得更大一些，要用民主、竞争、选任、专业、考核、法治、效率等精神改造我国的干部队伍，学习西方公务员制度的真精神。另外我们也应知道，开创现代公务员制度的英国自认为其制是受到中国古代科举制度的启发，是吸收了中国古代官僚制合理内核而创立，而我们现在再向英国人学习，还有什么不好意思呢？公务员制度其实就是一种理性的现代化了的官僚制度，其源头在中国，在西方经过上百年的发展，已相当规范而具操作性，通过选任考绩制淘汰庸劣，使官僚保持了高素质，政府得以高效益。干部制也是一种官僚制，但过去的历史和大量的行政实践已充分证明了苏联干部官僚模式的落后性，其分类不清很不规范，人员冗散效率低下弊害多端，我国过去全盘照搬至今留下了沉重包袱有很多教训，所谓“摒弃官僚制”，我认为苏联党政干部模式才是我们应该坚决摒弃的。