人类历史的第一巨著、美国的荣誉国父约翰·洛克《政府论》耶鲁大学教授讲课记录（八）

徐文立

人类历史的第一巨著、美国的荣誉国父约翰·洛克《政府论》耶鲁大学教授讲课记录（八）

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2017年3月4日星期六
《政府论》耶鲁大学教授讲课记录 （八）
《政府论》第三单元（第13-19章）

宪政下的执法权（又译为行政权）与立法权

一、权力的分割
上次课的最后我说过洛克并不支持某种特定形式的政府的存在，他倡导的是我们今天所说的受限的政府、宪政政府，为此他专门写了一段重要的话讥讽霍布斯的政权像狮子，而且他说，我们不会进入一个由狮子统治的社会契约之中，他认为政权，无论是什么形式，必须受到限制。不过，他对于政府具体采取哪种形式，态度仍然是开放的。他认为这样的政府必须有一个很重要的特征，就是，无论政府形式如何，它必须包含着权力的分割。权力必须能够阻止独立的其它权力分支，他在书中称作“权力的从属性”。这是洛克的原则，你可以在后来的作者的书中看到，如孟德斯鸠或者美国联邦主义者文集中的作者。而洛克本人就是大力倡导权力的从属性或分立的。虽然他的权力的从属性理论与我们今天所理解的立法执法司法三权分立不完全相同，但即使是不同，也仍然属于分权理论。

二、立法权至上原则
不过从一开始洛克就在强调立法在权力中的统治地位，在英国，一直到今天都是沿用的立法权至上的原则，即议会掌握最高权力。他认为，在以实在法为最基本的或首要的原则之下，所制定的宪法必须是首先确立立法权。他认为在完成社会契约后的第一个法案就应该确立立法的权力，这是制定法律的权力，他强调，这一权力是最高的权力。

这一观点将洛克推向了更接近小写“d”的民主的方向（译注：这里指人民权力），比强调执法权的方向更近一些（译注：这里指行政权，也就是古罗马时代的以行政官为最高权力拥有者的权力模式），即强调的是：不是王子（指马基雅维利的《王子》）中的执政者权力而是立法机构或议会的权力，才是最高权力执掌者。洛克的宪政政府中没有比这一权力更重要的权力了，这也是他不断强调的用已确立的或者说已知的法律来限制主观臆断式的统治。在很大程度上，政府的目的中，并不那么重要的是阻止霍布斯所描述的那种无政府的自然状态的出现，而重要的是防止可能出现的专制暴政权力，这也是他针对那个时代出现的宪法危机的反思，这一危机在他的时代导致了国王詹姆斯二世被推翻。

三、执法权（行政权）

1、执法
但是，尽管洛克大力倡导立法权至上，但他并不会或者说不愿意整个地剥掉执法权（或行政权）。他常把执政者，如王子、君主等以及执法机构，如内阁或首席官员，看作是立法权力机构的代理人或执行法律的人，执法者就是执行立法机构的意愿，用洛克的话来说，执政者就是立法机构的大臣或部下（第153节）。执政者，在立法至上的政治体系中，从某方面看就像是立法权力的工具。

2、专断
但是在这方面，洛克显得并不是那么前后一致。在每个社会，都有需要有一个政府权力分支去处理战争与和平方面的事务，洛克称之为“联盟的权力”。每个社会，如霍布斯所说，对于其他所有社会来说，就和每个个人在自然状态下对于所有其他个人一样。一个能够联盟或对外宣战的权力就突显其必要性了，它需要用来对付国际间的冲突。洛克，在一个非常显眼的段落中写道，这一权力不能够被预先制定的实在法原则下的法律所限制，而必须由具有理性和智慧的专家来决定，当然是以公众利益为原则。换句话说，洛克认为，权力的这一分支，虽然在立法权之下，但是必须具有决定战争与和平的权力，而这一权力不能够由立法机构来掌握，也就是，决定战争与和平的权力不能够完全由法律来决定，而必须由强力的领袖来作决断，他用了一个令人吃惊的表达来形容，叫作“上帝一样的王子（执政者）”（出自第166节）。他的这个形容让人联想到了马基雅维利，他说是“强势君主”。在极端的情况下，这样的王子（执政者）有必要使用他们的决断权。

洛克写道，人要想预测未来是不可能的，法律也一样，无法预料所有令公众关注的情况，所以在紧急时刻，执行官需要具有能够自作决断发布命令的权力，这一权力代表全社会的利益。从这一点看，执法权力不完全是立法机构的代理人或工具，而需要他按照自己的判断来做决定，而不是由法律事先确定应该怎么做。那么在这里，究竟如何平衡他所谈的宪政政府下的立法权至上的权力理论和他所说的决断权，也就是如何平衡立法权力与他所描述的“像上帝一样的王子”之间的权力呢？

洛克的权力决断理论是因为法律无法预测未来所有的紧急情况。这一点可以追溯到亚里士多德的理论。他说，我们在制定法律方面，做不到的是，将法律应用到所有可能发生的事情上，所以有必要在法律之外加入一些自主决断的权力，将这一权力交给执行官，来保障公共安全。洛克给了一个并非国际事务而是国内事务的例子，他说，在城市里面发生火灾的时候，我们今天所说的消防部门，他们有权拆掉无辜者的房子，以防止火势蔓延到其他房子。这就是为了公共安全而采取的行动，这一行动可能违反了法律对个人权利的保护的规定，而这样的决定得由执行者个人作出。今天我们也会遇到类似的情形：例如不是太久以前，甚至在今天的康涅提克州仍在持续的一个争论就是对于政府部门接管某些特别突出的公共事务问题或个人财产权问题，如学校、机场等。有时也是为了改善公共事业，也会发生较大的争议，例如要开辟市民中心或运动场，这时需要拆卸私人房屋或居民区。这也就是前面所说的急迫的公众事务。这时牵涉到为公众利益而对私人权利需要进行法外处置的情况。在这些情况下，执行部门使用了专断权力，这些权力的使用是因为要顾及某种公共利益，但是这些权力都是法外的。