美国制宪会议中的国父们

徐文立

美国制宪会议中的国父们（上）
2017-01-26 政治视野之光

1787 年，美国在当时美国最大的城市费城召开制宪会议。

华盛顿抵达费城的时候，当时 36 岁的詹姆斯·麦迪逊，已经在那里等候着他了。是的，你一定觉得他年轻。汉密尔顿，也是制宪会议纽约州的代表，他那年才30岁，55位代表的平均年龄只有 43岁。最年轻的26岁。而年纪最大的，就是那个用风筝从天上扯下雷电、发明避雷针的富兰克林，他那年81岁了。  

在小旅馆等着华盛顿将军的麦迪逊，是召开这次会议的主要发起人，也是个非常仔细认真的人。他第一个到达费城，想趁机有更多时间读书和思考。  

在弗吉尼亚州的政界，麦迪逊和托马斯·杰佛逊的关系非常密切。他俩有一个共同点，就是都爱好读书、都熟悉18世纪的欧洲启蒙运动，不同的是杰佛逊比麦迪逊稍年长，长期被美国派驻在法国。杰佛逊简直是热爱法国，他受法国思潮的影响就更深；而麦迪逊是在普林斯顿大学受的教育，更多地接受了那儿二手的苏格兰启蒙思想。  

1784年，杰佛逊以美国驻法大使身份去巴黎的时候，他们俩约定互通信息。麦迪逊给杰佛逊送去了北美大陆特有的动物、植物，以便向欧洲人证明新大陆是一块丰饶的土地；而杰佛逊给麦迪逊运来欧洲先进的器物，还有一大批法国和欧洲的政治法律书籍，其中有狄德罗新出的《方法论百科全书》。  

麦迪逊通读了这些著作。他常常从早到晚读书，一天只睡三四个小时。也许是因为美国有“实用”的需要，他特别注意研究西方历史上的各种政府形式，特别是共和制政府，研究它们的结构和运作状况。1787年年初，他开始注重将历史上的政府和当时的美国政府加以比较。他把自己的思路写下来，写成一篇《美利坚合众国政治制度之缺失》，这篇文章就被当时的人称作“麦迪逊缺失”。  

和许多18世纪思想家一样，麦迪逊的思考建立在对人性本质的理解上。他接受当时流行的一种观点：国家及其政府建立在“社会契约”的基础上。这个理论认为，权力起源于人人生而具有的自然权利。人有权自由地处置他们的权利，他们相约联盟，这就是国家。然后，他们在自己内部达成契约，把一部分权利转让给管理者，这就有了政府，另外一部分权利保留给自己，这就是政府所不能侵犯的个人权利。  

社会契约论只是一种理论。人类历史上的国家和政府，都是历史地自然地形成的，而不是依据理论、依据纯粹的契约过程建立起来的，现实和历史中充满了血腥污秽，根本没那么理性。这是政治家们常常抛弃契约论的原因。他们想，算了吧，就算理想中的政府应该是这样形成，可是事实并不按照理想发生啊。  

麦迪逊当然也知道，历史不是照着理想化的理论发生的，但是他相信，通过人的努力，契约论的理想是可能实现的。在合适条件下，一群有理性、有智慧、有道德的人，完全可能坐下来，达成协议，按照契约构筑一个管理自己的形式。他相信，只要做得好，他们完全可能建立一个比历史上所有政府都好得多的政府。他的信念的基础之一，就是美国各州这些年的制度实践。

麦迪逊并不把人性理想化。他知道，人性是复杂的。人有自私、妒忌、自我膨胀的本能。他赞同苏格兰思想家大卫·休谟的看法，人在孤处时比在公共生活中更诚实，“良心，这惟一残留的纽带，在个人身上实为不足。在稠人广众之中，人们对良心实无期待”，大家一起做事，如浑水摸鱼，对个人行为的制约力反而消失了，结成群的人会互相为不良行为提供虚假理由。这就是一些平时看看还蛮善良的人，一进入群体就表现得十分邪恶的原因。  

所以，麦迪逊认为，组成一个好的政府的关键，是控制好权力。他说：“如果人人都是天使，那么政府就根本没有必要。……在构筑人管理人的政府时，最困难的是：你先得让政府有能力控制百姓；接下来，你还得让它能控制住自己。”  
也就是说，一个好的政府，它的权力既要强到能够管得了下面的人和事儿，却又不能过强，以致去侵犯公民们保留给自己的自然权利。道理是对，可是，又怎样在“制度上”使这个“好政府”的权力，就恰到“好”处呢？在麦迪逊看来，这就是费城制宪会议要解决的问题。  

麦迪逊只是一个代表人物，同时代的绅士精英们，大多和他一样，长期地在欧洲的知识源流中学习、积累、相互交流，也在自己州的建制中实践，为美国的宪政制度做准备。  

这是费城制宪的思想基础。同时，从英国移植过来的管理方式，历经在北美的百年演变，推进是扎扎实实的。费城制宪的社会实践基础，是美国宪法之树生长的丰饶土壤。  

北美这块土地，当它还在英国统治之下的时候，共和的萌芽已经在生长了。  

英国在向殖民地移植制度的时候，由于皇帝太远，出现了一个非常具有意义的间接权力，这就是总督的产生。在英国，国王是一个非常真实的存在，传统力量以及那些看上去只不过是繁文缛节的皇家典仪和排场，有效地构筑了民众“服”的心理。而殖民地民众是从来就看不见什么皇上的，当然也就看不到那套皇上的漂亮排场。他们能够看到的，就是总督。可是，对总督的“服”就大打折扣了。  

当时英属殖民地的总督，在功能上很像是现在的英国首相。他名义上是女王的代表，事实上，在他所管辖的范围里，他具有非常大的行政权力。他给了殖民地的民众一个行政官加议会统治的示范。这种殖民地模式，其实是在进一步地实现英国式的渐进改革，使得北美在独立的时候，民众对“行政官加议会”统治模式的认同，远高于对一个新皇帝的期待。  

这一批美国的开国先贤，并非草莽英雄。他们大多是原来殖民地体制内的政治家。美国宣告独立后，他们还是回到自己家乡，回到议会，在过去叫做殖民地、现在叫做州的小国家里，继续自己在独立战争之前就从事的参政工作。  

独立之后，没有遥远的英国君主了，就连英王派来的总督，也走了。在费城制宪会议之前，联邦政府虽然仍是战时的孱弱状态，但从独立战争开始，各州政府就扎扎实实在基本维持原来格局的基础上，开始立宪、立法并完善议会。他们普遍地推出了一个州长，替代原来的总督，作为州的行政长官。也就是说，在制宪会议之前，初步的共和制，已经是各州在实行中的实际政体。比起殖民时代，从总督到州长，州一级的政体就悄悄地又进了一步。  

你可别小看这一步，这步一跨出，共和制就初具规模了。  

在费城制宪会议上，各州纷纷拿自己本州的政府体制来做参照，这实在是很自然的事情。因为在此之前，13个州都已经通过了他们各自的州宪法，有些甚至是基本沿用殖民地宪法，只是把里面跟国王有关的字眼去掉。在美国制宪会议七年前的1780年，马萨诸塞就已经采用了州宪法交全民讨论批准的形式，这正是后来美国宪法通过的方式。  

费城制宪会议的一个最重要的宪法方案，就是弗吉尼亚州提出的方案。而这个州在殖民时期，就已经有了多年的宪政历史。在费城制宪会议之前，托马斯·杰佛逊就和麦迪逊合作，在弗吉尼亚州议会，通过了保障政教分离的“宗教自由法案”和保障个人自由的“权利法案”。所以，当时是弗吉尼亚州代表团，围绕着麦迪逊的思考，对新的宪法准备得最充分，这也是非常自然的事情。  

因此，从制度上来看，费城制宪虽是一个创新，却不是一个斩断传统、开天辟地的事件。他们只是对现有的文明成果，适度做出进一步改革而已。  

这些参加会议的绅士们知道，美国再次面临生死存亡。决定命运的不是外部敌人，而是他们自己能不能找到一条出路，建立一种能经得住今天的、甚至是遥远未来的社会复杂运作考验的制度。制度不是什么抽象的东西，它是社会在探索管理自己的办法。看看容易，可是，就像制宪会议的马萨诸塞州代表、美国的第二任总统约翰·亚当斯说的那样：“击败欧洲所有炮舰军队易，管理好自己难之又难。”  

费城会议定于 5 月 14 日开会，可是，或路途遥远、盘缠不足，或本州的事务繁忙，种种原因使代表们姗姗来迟，会议不能如期举行。因为照规矩，这样的会议必须达到法定出席人数。13个州相约开会，必须有超过半数的 7 个州到会，才能开起来。  

1787 年 5 月 25 日，新泽西州代表赶到，终于达到法定数目，会议开始了。地点就在费城的市场街和第三街之间的市议会大楼，一栋二层楼砖房。会场在东厅。如今，这个市议会大楼被大家叫做“独立宫”，11年前，就在这同一个地方，北美各州的代表通过了《独立宣言》，宣告了美国的诞生。现在，是在同一间房间里，各州代表再次聚会，这次是要解决美国怎么生存的问题。  
那是夏季，天气有时十分炎热，对于来开会的代表们，真不是什么舒服的事情。他们戴着假发，穿着正式场合必需的礼服，挤在一间并不那么大的房间里。房间里面是 13 张铺着墨绿色台布的桌子，每州的代表各围一桌。幸亏那是公共建筑的一个大厅，屋子足够高敞，空间虽不算宽敞，却并不压抑。最里面是一个高高在上的椅子，那是会议主席华盛顿将军的雕花座椅。  

我们都见过许多国家的高层会议，总是有一个一言九鼎的人物，在那里气吞山河地主导会议方向。而华盛顿将军，却因为自己被选做会议主席，反倒作了一个奇怪的选择：自己不发表意见。

也许在华盛顿看来，德高望重是一个额外的砝码，一压上去，天平马上倾斜。他若一开口，别人很可能就因为不想违拗他，而不再说出自己真正的想法，或者不再坚持自己的不同意见。所以，他干脆不发表自己的意见。  

我们也见惯了这样的场面，一旦没有重量级人物压阵，一群意见各异的人们马上就要吵翻天。是啊，我们都知道，人实在是一种很难说服的动物，人不仅会趋向于自以为是，而且常有虚荣、固执的一面。一旦争执发生，不要说认为自己没错，就是明明知道自己是错的，也会因为放不下面子，就非要坚持自己错误的主张。  

华盛顿这个会议主席，是被麦迪逊和其他人花了很大力气才劝来的。那么，这样一个不吭气的主席，是不是让大家很失望呢？其实他们都是华盛顿多年的好友或政界同事，他们对他再了解不过。再说，这些美国绅士对会议主席的理解，也本来就不以为他应当是自以为是的领袖，而只应当是一个谦和的“公正”的象征。他们之间的这种默契，其实已经是一种文化习惯。  

这个会议本身就是一个民主实践。他们在会议之前，先制定规则。  

规则规定，代表发言，必须站起来面对主席，先称主席“先生”，然后把会议主席作为表达自己意见的对象。在提到在场的他人时，要用第三人称。  

这样一来，即使有非常对立的不同意见，看上去发言人也是在向主席正面表述自己的意见，而不是和不同意见的人在直接争执。主席按照惯例是中立的，于是针锋相对的观点，被隔在了主席这堵防火墙的两边，想吵也吵不起来了。这些规则来源于英国的国会规则，一直在英国保持到今天。现在每次电视转播他们的国会辩论，我们都要稍稍看一会儿，因为实在很有趣，他们几百年练下来，已经非常熟练。议员们一个个伶牙俐齿，飞快地把自己与对手的争执，转化为面对主席的陈述。激烈，却很有秩序。  

规则中还有现代辩论中的“同等时间”原则，对一个议题，每个人的发言时间是同等的，一圈一圈地轮过来。甚至有对礼仪的规定，规定发言者要文雅礼貌。别人发言时，不可喧哗走动，不可看书看报。每次会议结束，等主席起身离开，代表们才能起立离座。  

他们还仿照自己在各州议会的长期经验，搬来一些议事程序。例如，委员会的制度。这个制度在美国议会一直保持到今天，而且在发挥越来越大的作用。今天的美国国会，都组成不同的委员会，像外交委员会、预算委员会等等，让议员们能够根据自己的专长，内行地对一些国事专题深入探讨、提出建议。  

让内行的委员会在小范围里讨论出推荐方案，表决通过，再提交大会讨论和表决，这种做法比较好理解。可是，在今天的英国议会下议院，还有一种全体委员会，出席的是所有的人。就是同样一拨人，以委员会的名义先做出一次决议，这个决议只算是委员会的推荐方案；还是这拨人，在全体大会上再表决一次，才算是正式通过的决议。  

这听起来简直就是多此一举，可是，在英国议会历史上，却有重要的理由。  

当英国国王还出席议会的年代，平民百姓是不能太过放肆地议论国家大事的，不小心说过头就可能被入罪。一旦龙颜大怒，议员就麻烦了。也就是说，没有现代议会的“议员豁免权”。后来王权渐弱，英王不再出席下议院会议，妥协的做法是，议长面前的桌子上，必须放着代表国王的权杖，以示王权威慑还在。英国下议院的对策就是，另设委员会。委员会开会，就可以把权杖收起来，表示国王不在，而且，议员们的发言和表决都不予记录，国王被蒙在鼓里，也就无从发怒。这就是“全体委员会”的来历。  

熟悉英国议会制度的代表们，在费城会议中也设立了全体委员会，作用却不一样。它只是一个矛盾的缓冲设置。全体委员会讨论时，华盛顿不再“高高在上”做主席，而是坐到自己那个州代表的桌子旁。讨论一阵，就表决一次，看看结果如何。这时的表决结果，只相当于委员会推荐方案，是对可行方案的试探。可以一次一次地表决、试探。这种尝试接近的感觉，使大家比较容易放松，互不相让的意见也容易渐渐平衡。一直到统一得差不多了，才作为方案提出。然后，原班人马，再开全体大会，华盛顿回到主席椅子上，再次正式表决。  

代表们多数任殖民地议会或战后州议会的议员多年，执行这些英国式规则，可以说是轻车熟路。这是绅士们的规则，典型地表现了英国式的经验主义智慧，也在证明着民主作为一种文明成果，是怎样在有教养的阶层中生长出来，因为它是不可能从街头市井的吵架中诞生的。规则虽小，背后却是漫长积累的文明。  

费城制宪会议的另一个规则，是一条条地分别表决提案，任何一条通过之后，都可以再返回来提出异议，要求重新表决。他们还在讨论后同意，表决时只以州计数，却不记录各代表的投票，这样就使代表们在改变自己看法时，没那么多的顾虑。  


事实上，这些规则发挥了极大的作用。所有代表都在不断地认真平衡自己和别人的观点，就同一问题，重复投票表决。一时达不成结果的，就暂时搁置，先议论表决其他问题，等到达成结论，再回到搁置的问题。如此反反复复，有一个议题甚至表决了有 70 次之多。  

有一个人，在整个会议过程中格外辛苦。他就是詹姆斯·麦迪逊。会议一开始，他就找了个好座位，可以听清楚各个角落的发言。他要做一份笔记。也许，他的笔记只是为了自己，有助于他对会议的分析和进一步思考。而我相信，深思熟虑的麦迪逊，也一定有这样的历史感，要为未来的美国留下一份历史记录。  

他的完整笔记，还有其他几位代表的简要笔记，为后世提供了1787年费城制宪会议的全过程。

会议开始的时候，富兰克林曾经建议请一个牧师，每天清晨来一次，以祈祷作为每天会议的开端。也许，他希望在一个矛盾重重的会议上，大家不要每日揣着一团“争”的火气来。这是他们在那个时代，面对内心和外部的困境时的精神出路，上苍的存在，使他们打消霸气，也时时避免过度的自我膨胀，以致认为自己“天下第一”。  
可是，针对富兰克林的建议，北卡罗来纳州代表的一句回话，让大家立即看到了当时联邦政府的窘迫。这位代表很简单地否决说，“我们根本没有请牧师的这笔钱”。所以，只好大家每天回去自己祷告吧。决议召开费城会议，目的只是“修改”原来的政府结构。也就是修改《邦联条款》。可是，大家都明白，以前这“友好联盟”的弊病，不是小修小补就能解决。所以，他们心里都有“大动”，甚至另起炉灶建立一个全新政府的思想准备。各州宪法近几年已经纷纷出笼，代表们又都是各州的政府中人，对一般的共和政府构架，并不陌生。可是，现在要端出来的，是一个凌驾在各州之上的联邦政府，究竟如何是好，大家也心中无数。比如说，一个最基本的困惑就是，弱政府不行，是要强一些，可是，多强？它和州政府的关系又是什么？  

促成会议的詹姆斯·麦迪逊，怕会议变得没有头绪，他觉得要先有一个建议的文本，一个讨论的基础。更何况，他也想试试，把久远以来的读书思考，结合弗吉尼亚州的管理实践，整理成一个自己的方案。他和弗吉尼亚代表团的同事早来了十几天，一起工作、讨论、成文。最后，带着一个史称“弗吉尼亚方案”的文件，来到会场。  
他们推出年仅 33 岁的州长约翰·兰道尔夫，宣读和解释这个方案，他一口气讲了三四个小时，这个方案有新政府的 15 条提纲。  

“弗吉尼亚方案”描述了这样的一个全国性政府：这个政府设有一个国家元首，或者说国家行政长官；有一个国家司法机构，还有两院制的国家立法机构，其中，第一院是众议院，由民众普选产生，第二院是参议院，由第一院选出。对于立法机构的产生，弗吉尼亚方案提出，两院的议员人数都依各州人口的多寡，按照比例分配。  
在兰道尔夫讲完之后，来自南卡罗来纳州的代表平克尼，也站起来发表了自己的构想。他的方案和弗吉尼亚的构想非常接近。他的方案分出章节，非常细致。主要内容听上去简直就像是把“弗吉尼亚方案”的主要思路重复了一遍。  
查理·平克尼所代表的南卡罗来纳州，紧挨着是佐治亚州。“弗吉尼亚方案”就政府结构本身来说，对这些与会的代表们，并不是什么新鲜的东西。因为他们都是州政府的成员，对类似的共和政府结构并不陌生。可是，他们还是吓了一跳。为什么呢？那就是我前面说的，他们中的大多数人知道要加强联邦政府，可是，真的一个如此结构完整的、大一统的、强大有力的美国中央政府端出来，大家又看到，这完全颠覆了原来的联邦概念。

在此之前，联邦的概念就是各州各自为政，所谓联邦政府，就是大家出点钱，设立一个办事机构略为协调而已。它是不立法、不干预州的统治的。虽然事实证明行不通，要加强，可是，“弗吉尼亚方案”中如此庞大的、完整的政府，眼看着要对各州人民作直接统治。假如是这样的话，历史上长期存在、从“独立殖民地”进化成的“主权州”，就可能要被彻底改变了。一个他们陌生的大“美国”将站起来。这个“美国”要自己立法，让“美国人”遵守。那不是要把主权州的政府统统取代掉？是不是矫枉过正了？在此之前，美国是“有美国而没有美国人”，民众只是一个个像个小国家一样的主权州的公民。现在，大家都是“美国人”吗？  

兰道尔夫说完，全场一片寂静。大家心中暗惊，却并没有真的跳起来。因为大家知道，根据会议规则，“弗吉尼亚方案”还只是一个建议。他们若有不同意见，还有的是时间和机会表达。  

其实，“弗吉尼亚方案”只谈联邦政府的建立，却一点没提最棘手的州的主权问题。但是，方案中的“立法机构实行比例代表制”，已经触痛了小州们。这是美国制宪会议中，是最为敏感的议题。  

代表们不追逐个人在联邦政府的私人权力，可是，这并不意味着费城制宪会议就没有利益之争。他们是各州民众的代表，代表了一方民众的利益。民主并不是大公无私，民众也不是“公”，不是抽象的人民，不是铁板一块。他们是一个个的个人，由不同个人利益的组合出现，所谓“地方利益”，就是其中最基本的一种。更何况，美国相对“中央”的“地方”，就是“主权州”。他们以前样样都自己说了算的，当然更重视联邦政府增强之后，自己对“地方利益”还有多大的保护能力。  

最受质疑的问题，就是联邦和现有的主权州的关系。按照麦迪逊对“弗吉尼亚方案”的解释，他认为，所谓联邦制，就是以州为运作基础的政府，而所谓国家制政府，则是直接统治民众个人的政府。我刚才提到过，这个跨越对当时的美国，实在太大。大家马上要问：国家制？州怎么办？其实问题后面是大家对“美国”本身的认同困难。  

到底是国家制还是要联邦制，其实是“要松散的‘联合国’，还是要美国”。这样大的讨论马上会僵住。大会再次避开难题，先易后难。这种做法在这次会议上一再使用：僵住了就拐弯讨论其他容易的条款，再僵住就再拐弯，等解决了容易的问题再回头讨论难的。所以，费城会议的讨论，就像螺旋一样一圈圈地转着讨论，直至最后全部议题都化解开来。  

费城制宪会议最根本的困扰，就是是否真的建立一个大政府。在大政府势在必行之后，最大的忧虑，又是如何使得政府权力不变成专制。为了防止这一点，他们出过的方案，现在看来，都有些可笑。比如说，不让总统沾钱——根本不给他发工资。这其实也是美国的一个传统，当时除了一个州之外，都不给公职人员发工资。就是今天在一些美国小镇上，镇长都是义务的，反而是具体的工作人员有工资。因为镇长工作量也不大，自己另外有一份谋生的职业，只是业余当官，为居民服务。这和高薪养廉的思路恰恰相反。

另外，他们还提出过，设立三个并列的行政长官，就是相当于三个权力相等的总统，组成一个执政小组。这个想法其实还是在追寻古罗马的遗迹，他们实在没有同时代的民主大国可以参照。总之，按照富兰克林说过的那句著名的话，就是，我们知道第一个总统会是个好人，可是，谁知道后面会选出什么家伙来呢。而那个大家都知道的“第一个好人”华盛顿，正默默地坐在那儿，一声不出。  

这些今天看来并不复杂的问题，在两百多年前，却是很费推敲的困难的事。  

宾夕法尼亚的詹姆斯·威尔逊起来主张单一元首。美国历史学家称他为费城会议上最深刻的思想家和最精确的理论家。他也是当年《独立宣言》的签署人。他认为，行政长官办事必须快、决断，而这只有单一元首制做得到。  

但是也有人反对。讨论到后来，就连宣读“弗吉尼亚方案”的兰道尔夫，也改初衷，开始发言反对单一元首制，主张三元首制了。  

富兰克林是东道主宾夕法尼亚的代表，已经81 岁，正生着痛风病。他是当地人，就住在两条街以外的地方。在这个分歧重重的大会上，富兰克林以他独有的智慧、名望，总是在关键时刻起着“和稀泥”的作用。  

可富兰克林也反对单一元首制，他认为单一元首制风险太大，一方面是要防止这位元首自我膨胀，再有，万一他生病、去世了又怎么办？缺任期间，谁来管行政？  

富兰克林年事已高，但是脑子很清楚。他经常是写好了发言稿，让威尔逊代读。他也不赞成给总统发薪水。他认为，不管行政长官是一人还是多人，都不应该有薪水，因为人都会受野心和贪欲的诱惑，开了这个口子，他就会利用权力给自己长薪水。他说，英国的高官就是没有薪水的，宾夕法尼亚的教友派也是这样，把担任公职看成荣誉，荣誉重于酬劳。从这里，你也可以看到美国民主政体的欧洲传统。它自然地从上层精英向下逐步扩展。一开始人们都认为，参政者不会来自底层，不会有养家口的问题。  

最后经过充分的辩论，权衡利弊，好不容易才通过了单一元首制，也就是今天美国的总统制。  
不仅是总统让他们不放心。北美的形势，也使得他们对所谓代表人民利益的立法议会一头，同样充满警惕。在美国这一段各州的共和制实践中，他们看到，一些州里因欠债者占上风，就通过立法缓偿；不想还债，就立法迫使债主接受贬值的纸币。所以立法机构的权力膨胀，也同样危险，因为他们可能既损害了自己的长远利益，也忽略了少数人的死活。  

再三平衡之后，他们做出的选择，是让这两个分支尽可能没有牵扯。在来源上，不是由国会推出总统，而是国会、总统都分别由各州选出。在决策上，他们相互制约。总统虽然可以提出议案，但必须由议会超过一半的多数通过才能立法。  
那么，假如总统不同意国会的立法，又怎么办？他能不能有否决权？富兰克林根据宾夕法尼亚的经验，认为行政否决权不好。因为在殖民时期，总督就有否决权，这往往成为总督敲诈州议会的手段：不同总督讲好条件，议会的立法马上就会被他否决掉。他们在权衡，如果总统没有否决权，行政长官可能沦为傀儡；可是，如果有了行政否决权，行政长官又会不会权力膨胀？又经过半个月的争论，一致认为，解决的方案是，不给绝对的行政否决权，而是给相对否决权，否决之后，国会还有一次再否决的机会。就是说，在议会立法后，总统可以行使否决权，表达自己的不满。总统否决之后，议会若要再次通过，一半的多数就不够了，就必须要 2／3 多数通过，才能压倒总统否决权。这时，总统就必须执行了。这就是直到今天还在运行的做法。  

和行政分支相关的，还有一个任命和解雇的问题。总统虽然是最高行政官，有权任命他自己手下的行政内阁官员，各部部长、外交大使什么的。可是，任命都必须得到参议院的通过。
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美国制宪会议中的国父们（下）
2017-01-26 政治视野之光

可假如总统出大问题，又有谁有权力来解雇总统呢？最后他们决定，为了防止行政权力腐败，如果总统有叛国、受贿等不轨行为，作为人民代表的国会有权弹劾。弹劾总统的程序，必须由较为草根层的众议院以多数通过而启动，由更为精英层的参议院模仿法庭形式展开审理，审理过程要由最高法院首席大法官主持。最后经过参议院的 2／3 多数通过，才能成功弹劾总统。  

弹劾制的来源是英国，可是今天的英国已经废除了这种制度。弹劾制在费城会议进入美国宪法，是他们担心总统万一要发展成皇帝、为所欲为的时候，国会可以合法地把他赶下台。  

可是，这也有危险的一面。美国总统由民众普选，而不是从议会诞生，所以，占国会多数席位的政党，和总统所属的政党，经常不是同一个党。国会和总统有重大分歧不稀奇。假如国会没有自制能力，那么，弹劾制很可能被滥用，造成国会动辄赶总统下台，政局就不稳定。  

可是，在美国两百多年的历史上，国会只有两次动用弹劾程序，而且都没有成功。其中最出名的，就是我们都看到的几年前对克林顿总统的弹劾案了。  

“案情”你都已经很熟悉了。克林顿总统在执政期间有了婚外情，非常不巧的是由于其他案子，当时他正好面临独立检察官的调查。于是，他在总统任期中的私人生活问题，被无孔不入的检察官列入了司法调查范围。最后，克林顿内外交困，在大陪审团面前、在誓言之下，面对自己的隐私问题，有了一次“誓言之下”的谎言。  

美国法庭要求作证者发誓保证证词都是实话。“誓言之下”的谎言，在美国就是“作伪证”，就是刑事重罪。因为证言的可靠，是司法最重要的支柱之一。假如司法证据任凭伪造，作伪证不受重罚，就根本谈不上什么司法公正了。  
因此，追究的是伪证行为本身，而不是伪证的内容是否重要。而克林顿总统的伪证行为，最终被事实揭露，导致国会对克林顿总统启动弹劾程序。这是美国历史上的第二次。  

现在，一切时过境迁。人们已淡忘了当年的那场大风波。克林顿总统也在正常任满离职、回归平淡之后，出版了他的回忆录。回顾往事，他一方面表示了对个人行为的反省，一方面，却憋着一口气，在回忆录中强烈抨击了国会的弹劾运作本身，指责这是对立政党在政治上的恶意炒作。  
这也令我再次回想这个弹劾案的意义。最初引起我注意的，是国会在弹劾案当时的投票结果。在启动弹劾的时候，就“伪证”本身来说，事实已经非常清楚，几乎没有什么疑问。这是弹劾案启动的依据。假如这是一个似有似无、模棱两可的事情，相信弹劾案根本不会启动。  

所谓对总统的弹劾，是一个立法机构对行政首脑实施的类似司法审判的机制。审理过程是由最高法院首席大法官主持。参议员做出非常近似于陪审团的投票。但是，这是公开的投票，电视全程转播。后果的差别是，弹劾成功的话，总统受到的处罚只是丢官，而不是判刑。  

在这个弹劾案开始之后，我就一直有些疑惑，因为，按照它的程序，参议员们是对克林顿总统“是否作了伪证”，投出“事实与罪名相符”或者“不相符”的选择票。根据当时公布的确凿证据，“伪证”几乎已经是一个人皆尽知的事实。  

通常来说，正因为参议院的投票是公开的，那么，他们的态度，其实是在选民面前的一个亮相。我在想的是，假如依据对事实的判断来投票的话，全票通过也不是什么奇怪的事情。可是，弹劾没有被通过，几乎又是大家事先都已经预料到的结果。这里的重要因素之一，是美国政坛面对从未料到的、已经走得十分尴尬的棋局，依据他们对宪法的理解，运用了他们政治实践的智慧。  

站在今天，我们回头去看这个事件。一个总统犯下“伪证罪”，假如国会什么都不做，听之任之，这个国家的立国根本——法治，就形同儿戏了。因此即使在今天去看，弹劾程序的启动，都不是过分的。对总统来说，弹劾启动本身，已经是一个警戒或者说惩罚。但是，是否弹劾成功、废黜总统，又是另一回事。  

弹劾总统成功，美国历史上还从来没有发生过。追溯费城制宪会议的制度设置，最基本的出发点之一，是防止政府的行政、立法两大分支失去平衡。最危险的事情，是一头过大。也就是说，最怕的是总统可以轻易地合法解散国会，或者是动辄国会能够合法地赶总统下台。这样的事情经常发生的话，说明政府的建制本身是失败的。国家也就可能随之动荡。  

因此，在真的面临是否弹劾的时候，议员们又是在非常谨慎地对待这个美国历史上的先例。好在，弹劾本身并不是司法程序，而是一个类司法的国会投票。因此，参议员们有一定的法理上的回旋余地。毕竟克林顿不是卖国贼，事件是一个非常特殊的情况，慎重地对待弹劾，其实是慎重地对待两大分支的平衡。  

因此，虽然你可以说，一方面，这确实是两百多年前，费城会议设计制度的成功。因为，宪法规定了，弹劾必须达到 2／3 的票数，方能成功。根据两党席位，当时在野的共和党一方，还没有占到 2／3。  

可是，从投票情况来看，参众两院的两次投票，分别有 20％和 10％的共和党参议员，投了否决票。也就是说，假设当年的费城制宪会议，定下弹劾不是以2／3、而是以超过一半的多数票为准，那么，在这个共和党占多数席位的参议院，对克林顿的弹劾仍然不会成功。因为在对手党中，也会产生相当比例的、以克制的态度，来对待可以名正言顺、合法地把对方党总统赶下台的机会。而当年定下众议员以半数票启动弹劾，参议员以 2／3 票实现弹劾这样的比例，表现了制宪者保持政治稳定的智慧和技巧。

费城会议审慎对待两大分支平衡，我重提克林顿的故事，是让你看到，一个宪法条文的精巧设置，固然重要。可是，它依然只是“纸面文章”。它需要执行者的自律，来完善制度实践的另一半。  

这一点，也是费城会议最担心的地方。因为他们知道，要使一部宪法在 13 个主权州的联合体、在一个复杂的移民国家正常运作，大半的成功，不是纸上的制度构筑，而是在今后的实践操作。  
他们知道，每天，一船船的移民还在到来。他们知道，贫困的美国人正怀抱着希望，兴致勃勃地向西部开发挺进，在日日开拓扩大美国的疆界。他们因此在讨论着新的州如何加入美国的宪法条款。他们在预料一个迅速成长的美国。可是，他们仍然无法料到，美国今天会是这样的规模。因此，他们一边在起草宪法，为管理美国打下基础，一边又很悲观，其中一位代表的想法很典型，他说，“我们的宪法能有２０年的正常运作，就算很不错了。”  

结果是，这个宪法成功地运作了200年，仍然保持着生命力。