中国铁道部的这些年：一个“独立王国”的兴衰史(图)

夏小雨

在新一轮"大部制"改革中，屡屡传出分拆、改制传闻，却一次次岿然不动的"铁老大"--铁道部终于被分拆了。



　　纵观"铁老大"的一生，其脱胎于部队、成型于计划经济时代，又在市场经济改革浪潮下保持其"独立王国"的地位老而不死。政企合一、政监合一、政资合一的体制一次次为人诟病，却又为何能延续至今？是人为因素还是制度使然？

　　或许我们只能笼统地说，铁道部的长期垄断地位，是其天生的独特性遇上中国特色的政治经济体制下孕育而成的奇葩产物。

　　先天地位超群：国防体制的一部分

　　早在中华人民共和国建国之前，中国人便对铁路有着特殊的热忱和崇敬。其中孙中山和他的铁路梦最为夺目，他曾说过："交通为实业之母，铁道又为交通之母。"为此孙中山曾提出中国至少要有16万公里铁路--然而中国铁路至今也只有9万8千公里。近代史上一次次的铁路大罢工、保路运动，无疑让国人对铁路拥有了更为复杂的感情。铁路在国人心目中的崇高地位，为其在建国后的特殊地位打下了伏笔。

　　建国后的铁道部更是被赋予了"半军事化"的意义。铁道部的前身是"中国人民革命军事委员会铁道部"，军委铁道部成立于1949 年1 月，其主干力量来于第四野战军；铁道部主要任务是指挥护路武装，保障军运安全。建国后，军委铁道部改归政务院领导。铁道部不仅有计划管理职能，还有路网建设指挥（新建铁路工程总局、基本建设局）和生产研发职能（机车车辆局、工厂管理总局、科学技术委员会），以及治安管理职能（铁路公安局）。

　　铁道部最早的两任部长，也均由军人担任。首任部长滕代远于解放战争时期，曾担任晋冀鲁豫军区副司令员、华北军区副司令员，参与组织指挥邯郸战役。第二任部长吕正操曾担任东北民主联军副总司令员，并在建国后被授予上将军衔。

　　铁道部在文革前期由政务院和军委共同管理，文革后期并入交通部，文革结束后又从交通部独立出来，并结束了铁道部部长由军人担任的历史。然而，铁路部门"高大半"的性质（即高度集中、大联动机、半军事化），却一直被保留了下来。

　　在历史上与铁道部长期共存的还有铁道兵团，铁道兵团于1954 年正式成立，最多时铁道兵总兵力达40余万人，主要负责铁路的建设。

　　1976 年后，铁道兵逐渐缩编，1984 年1 月1 日彻底脱离解放军序列，铁道兵部队集体转业并入铁道部，铁道兵指挥部改为铁道部工程指挥部，铁道兵各师分别改称铁道部各工程局。天则经济研究所的报告指出，这次合并的实质是将主管者（原铁道部）与建设者（原铁道兵）合并。

　　可以说，铁道部从诞生开始，便不仅仅是一个行政或行业的主管部门，而是被赋予了国防建设的使命，属于国防体制的一部分。颇具讽刺意味的是，恰恰是这样的使命给予了其长期垄断最好的借口。

　　2008年十一届全国人代会上，便曾有将铁道部归入当时新设立的交通运输部的提议。但是，铁道部副部长陆东福解释说："铁路对中国有着包括国土开发、国防建设、维护国家民族统一的作用；而保留铁道部，则是从国家战略的需要考虑的。"于是，打破铁道部行政垄断的历史性时刻，又被拖后了5年。

　　"独立王国"建立：拥有自己的司法系统

　　实行半军事化管理的铁路部门，有自己的医院、幼儿园、学校、工厂，甚至公检法，许多铁路部门员工可以一生不出铁路系统。因而铁道部门长期以来也被指为"独立王国"。

　　许多专家对此的解释是，"独立王国"的形成既有铁路系统本身工作的特殊性，也与建国后照搬苏联模式有关。

　　原上海铁道大学副校长、同济大学教授孙章告诉IBTimes中文网，在当年硬件条件不具备的情况下，许多铁路沿线的工作人员面临远离中心城区，各种生活配套设施不完善的局面。"许多沿线小站的员工，他们的子女上学难，便需要铁路部门建立自己的学校。"事实上，早在民国时期，便已有铁路沿线员工子弟学校，时称扶轮公学。

　　而在这"独立王国"中，最引人诟病的是其独立的司法体制。中国的铁路司法系统起源于上世纪50年代初，是学习当时苏联的体制建立的。1953年，天津铁路沿线专门法院和天津铁路沿线专门检察署成立。这是全国铁路系统中设立的第一个铁路专门法院和铁路专门检察署。80年代初，按照铁路局的布局，全国设立三级铁路运输法院、检察院。这一改革是在铁道部原有公安系统的基础上，赋予了铁道部系统性的司法权力。至此，一个拥有自已司法体制的"独立王国"正式建立。

　　值得一提的是，1998年3月，原铁道部部长韩杼滨转任最高人民检察院检察长。孙章表示，一名前铁道部长在全国司法系统中担任最高职务，这在世界历史上都绝无仅有。

　　垄断地位成因：制度人为都有

　　对于这个"独立王国"长期的垄断地位何以至今才被打破，专家各有解释。比较全面的说法是，由于铁道部在历史上特殊的地位，加之其在计划经济体制下孕育出的一批既得利益集团，成为其改革的阻挠。

　　以铁路司法改革为例。虽然早在1987年4月，最高法院、最高检察院的一纸通知，就撤销了铁路运输高级法院和全国铁路运输检察院。但铁路运输中级法院、检察分院和各地基层院的改革，却一拖就是20多年。在公开的报道中，一位铁路法院人士曾表示，因为铁路线路太长，流动性大，有特殊性，如果地方检、法各管一段，会造成大动脉梗塞。

　　而在北京理工大学教授胡星斗看来，其原因在于：从铁道部门来看，握有独立司法权，在办理刑事案件和"涉铁"诉讼中占有极大便利，要拱手交出这块权力，难以割舍。铁路部门是一个"独立王国"，要其"拿出去"当然不愿意。

　　一直到2012年1月，铁路司法改制才有了重大突破。太原铁路检察机关全面移交地方，这是中国第一个铁路检察机关正式从铁路系统中剥离，也拉开了铁路司法改革的序幕。这一步，整整走了25年。

　　胡星斗向IBTimes中文网表示，铁道部门的长期垄断既有制度原因，也有人为原因。"铁路一直属于国防体制的一部分，也是中国计划经济没有被完全革除的遗留问题。"胡星斗说，"而在长期计划经济垄断的过程中，诞生了巨大的利益集团，给贪污腐败滋养了温床。"

　　中国社会科学院经济研究所副研究员、天则经济研究所研究员赵农也向IBTimes中文网表示，铁道部门之所以能长期垄断，一是由于其专业性强、具有先天的自然垄断特性，二是一直以来和国防军事结合在一起，三是既得利益集团势力顽强。

　　尽管铁道部的分拆整合已成定局，然而在胡星斗看来，这却绝不是如他人所述的"计划经济最后一个堡垒"。事实上，在黑龙江、海南等地的农垦、林垦系统中，至今仍保留了自己的公检法，造成当地社会的不公。"只是由于铁道部牵涉的面积较大，而农垦、林垦系统所影响的只是当地几十万人，因而未被人所瞩目。"胡星斗说。